P. 1
1.Budzetiranje jedinica lokalne samouprave

1.Budzetiranje jedinica lokalne samouprave

|Views: 819|Likes:
Published by nicevic

More info:

Published by: nicevic on Feb 16, 2011
Copyright:Attribution Non-commercial

Availability:

Read on Scribd mobile: iPhone, iPad and Android.
download as PDF, TXT or read online from Scribd
See more
See less

07/12/2013

pdf

text

original

Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji

Projekat finansira Evropska unija

Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji

a sprovodi konzorcijum predvođen GDSI Limited . Sadržaj ove publikacije je isključivo odgovornost programa Exchange2.Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Autor: Saša Kristić Za izdavača: Exchange2 Zajednička podrška lokalnim samoupravama Izdavač: Stalna konferencija gradova i opština Ova publikacija je izrađena uz pomoć Evropske unije. i ni na jedan način ne oslikava stavove Evropske unije. Grafički dizajn i štampa: Kotur i ostali o.org www.d.skgo.exchange.rs EXCHANGE2 Zajednička podrška lokalnim samoupravama Projekat finansira Evropska unija. projekta jačanja zajedničke podrške lokalnim samoupravama u Srbiji. Tiraž: 200 primeraka ISBN: 978-86-82455-75-2 Ova publikacija je takođe postavljena u engleskoj verziji i kao takva se može preuzeti sa zvaničnog sajta Stalne konferencije gradova i opstina www.org.

tamo gde je to primenljivo. Kreiranje i primena paketa podrške opštinama. Izrada i/ili dopunjavanje strategija održivog razvoja lokalnih zajednica u odabranom broju opština. projekat će imati šest rezultata: 1. Ove analize daju detaljniji pregled relevantnih sektorskih zakona i problema u primeni. Analize obuhvataju i poseban odeljak o evropskom komunitarnom pravu (EU acqus). Cilj analiza je da se direktno podrži rad sektorskih odbora SKGO u naporima da razviju sektorske strategije delovanja SKGO i gradova i opština u predmetnim oblastima i da pripreme odgovarajuća programska dokumenta kao osnov za buduće delovanje. Priprema okvira za primenu sledeće faze podrške opštinama u okviru IPA 2007. Jačanje struktura Generalnog sekretarijata SKGO i sektorskih odbora.PREDGOVOR Analizu Budžetiranja jedinica lokalne samouprave je razvio projekat Exchange2. finansira EU. njime rukovodi Delegacija Evropske komisije u Srbiji preko konzorcijuma predvođenim GDSI Limited (Irska). cilj analiza postaje širi: one za ciljnu grupu imaju sve lokalne samouprave u Srbiji i streme da pomognu lokalnim ekspertima i zvaničnicima u suočavanju sa strateškim ciljevima kao i sa svakodnevnim obavezama i zadacima. . njene nadležnosti i odnos sa centralnim organima vlasti. Pregled daje osnove raspodele nadležnosti između centralnog i lokalnog nivoa vlasti i identifikuje oblasti gde je neophodna posebna podrška (jačanje kapaciteta) u pogledu primene zakona i jačanja kvaliteta pruženih usluga. Pregled primene zakona u oblasti lokalne samouprave u Srbiji kao i druge sektorske analize koje su objavljenje kao posebne publikacije. u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština u Srbiji (SKGO). Međuopštinska saradnja 3. 2. Opšti cilj projekta je jačanje kapaciteta SKGO i lokalnih samouprava da bi mogli da sprovedu željene lokalne i regionalne inicijative.Ovaj cilj je sada još važniji nakon što je u Republici Srbiji usvojen novi zakon o budžetskom sistemu u julu 2009. Komunalne usluge 4. Studija izvodljivosti o osnivanju Fonda za razvoj opština. 4. koje su najvažnije za lokalne samouprave u Srbiji. 5. Projekat pruža podršku SKGO i odabranim opštinama kako bi se realizovali strateški prioriteti lokalnog razvoja putem. Kako bi ostvario navedeni cilj. Projekat je otpočeo u februaru 2008. U dokumentima su izložene i dobre prakse u nekoliko država članica EU. Budžetski sistem lokalne samouprave 2. jačanja opštinskih kapaciteta za obavljanje novih nadležnosti. između ostalog. i trajaće 24 meseca. Pregled primene zakona u oblasti lokalne samouprave uključujući i sektorske analize u oblastima u kojima lokalne samouprave imaju značajnije nadležnosti. i nakon što članstvo u EU postaje sve bliža i realnija perspektiva. 6. druge najvažnije međunarodne prakse kao i iskustva određenih država u procesu pristupanja EU. Ovo je jedna od četiri analize u oblasti koje lokalna samouprava u Republici Srbiji vidi kao ``ključne`` i koje su razvijene i publikovane u okviru projekta. Ova publikacija je proizvod zajedničkog rada i saradnje tima eksperata i nadamo se da će nalazi i preporuke sadržani u njoj biti korisni svim čitaocima. Projekat Exchange2 –Zajednička podrška lokalnim samoupravama. kao i specifične preporuke za date sektore u oblastima: 1. Četiri specifične sektorske analize su pripemljene u direktnoj saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i opština u oblastima. Zajednička podrška lokalnim samoupravama. Ruralni razvoj Uz ovu publikaciju. On analizira pravni okvir u Srbiji koji uređuje organe lokalne samouprave. 3. kao i važne međunarodne standarde u navedenim oblastima lokalne samouprave.. Ova publikacija je pripremljena kao aktivnost kojom se realizuje Rezultat 2.

.

....................10 2..........................................12 3............... Zaključna razmatranja i preporuke ...2...65 5 ............. Opšti okvir budžetiranja jedinica lokalne samouprave u EU ...............................................................................................1...32 6..............................32 6............................ Pravno i organizaciono ustrojstvo trezora lokalne samouprave ............................. Institucionalni okvir kojim se uređuje funkcionisanje trezora jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji .................................................. Sistem internog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji ....26 5.........36 7......26 5.............3...............................................................................................................35 7..................................43 8................................... Završni račun budžeta .......50 9....... Uspostavljanje veze budžetskog planiranja sa strateškim upravljanjem zemlje ..........................3...........................................................2..............................................................................................................43 8..................................................................3.......................... Osnove Zakona o budžetskom sistemu ............................... planiranje.........................5 2.............................19 4.......1..................2...............2...............................Budžetiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji SADRŽAJ 1............1............................ Pravni okvir finansijskog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji ................................................................. Interna i eksterna kontrola budžeta .......... priprema i usvajanje budžeta ....................... Determinante i elementi planiranja budžeta ............40 8.................. Uvođenje programskog budžeta među jedinicama lokalne samouprave u Srbiji ........................2................................................................................. Strukturni elementi budžeta ...........2....................34 6............................................................................................................................2....................................................3...............25 5.... Osnovni instrumenti budžetskog planiranja u Republici Srbiji . Reforme na centralnom nivou vlasti ................................................. Budžetski ciklus jedinica lokalne samouprave ............. Praksa finansijskog izveštavanja namenjenog okruženju ..1........6 2..................................................... Sistem interne kontrole jedinica lokalne samouprave .........17 4.................... Pravni okvir kojim je determinisan budžetski sistem Republike Srbije .... Pravno ustrojstvo i dosadašnja praksa eksterne revizije budžeta lokalne samouprave u Republici Srbiji ...........................13 3......... Izvršenje budžeta ....36 7......................................... Glavni strateški dokumenti zemlje koji se održavaju na proces budžetskog planiranja jedinica lokalne samouprave u Repubici Srbiji ................................... Funkcije i elementi trezora jedinica lokalne samouprave .....23 4...................50 9............1.................. Praksa budžetiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji i analiza mogućnosti uvođenja programskog modela budžeta ...............................................................19 4....................31 6............................... Glavni subjekti budžetskog procesa .........................52 10....1.. Finansijsko izveštavanje ............................... EU i međunarodni standardi budžetiranja lokalne samouprave ..........2........................56 BIBLIOGRAFIA ....................... Zakonske postavke programskog budžetiranja u Republici Srbiji .14 3..............................................3.44 8................... Primeri dobre prakse budžetiranja lokalne samouprave u EU ................................................1...........45 9................................................................................... Uvod ........1......................13 3....... Budžetska inicijativa......6 2..................

6 .

ni političke samostalnosti lokalnih vlasti. pravednijeg i transparentno postavljenog mehanizma finansijskog izravnanja JLS. stručnjaka i javnosti. Međutim. a samim tim ni osnova da mogu valjano realizovati svrhu svog postojanja. a negde pojedinačno. tako da je njegova „puna“ primena počela od 2004. izvršenje i kontrola budžeta). negde će se sistem posmatrati globalno. Analiza posvećena ovom aspektu sistema finansiranja lokalne samouprave biće od velikog značaja za sve zainteresovane strane koje neposredno učestvuju ili samo prate odvijanje ovog procesa. Prvi aspekt pokazuje nam stepen izvršene fiskalne decentralizacije u zemlji i realnu finansijsku snagu jedinica lokalne samuprave (u daljem tekstu: JLS). predstojeća analiza razmatraće njegove najvažnije komponente. Pošto su budžeti (u širem smislu reči) JLS integralni element datog sistema Republike Srbije. jasno je da su se ove promene morale odraziti na njihov svakodnevni rad (Zakon o budžetskom sistemu bio im je ostavio „manevarski prostor“ od dve godine za prilagođavanje. funkcionisanje trezora predstavlja deo budžetskog ciklusa koji se odnosi na izvršenje budžeta. aspekt svog funkcionisanja. došlo je krajnje vreme da se izvrši „presek“ postreformskog stanja i ukaže na pravce daljeg razvoja ove oblasti u budućnosti. a to je način upravljanja tako ostvarenim sredstvima. Rasvetljavanje ovog problema pomaže nam da istražimo kvalitativnu i kvantitativnu stranu ostvarivanja prihoda lokalne samouprave i „građenja“ njihove finansijske snage. pravo na uvođenje i ostvarivanje određenih izvora prihoda i 4. On će predstavljati „mapu“ po kojoj ćemo se kretati u toku rada. implementaciju delotvornijeg. S obzirom da on predstavlja jako važnu i složenu instituciju javnih finansija zemlje. ukazaćemo na pravni okvir kojim je uređen budžetski sistem Republike Srbije (u daljem tekstu: RS). - modela i principa budžetiranja. efektivnije korišćenje institucije međubudžetskih transfera od strane centralnog nivoa vlasti. - trezora kao ključne institucije u procesu realizacije budžeta. On se realizuje preko posebne institucije javnih finansija koja predstavlja „infrastrukturu“ javne potrošnje jedne zemlje – budžetski sistem i budžet kao njegov suštinski element. nekako u senci. procesa i elemenata budžetskog planiranja. jako bitan. U zavisnosti od značaja teme. S obzirom da je reč o vrlo složenom sistemu. sigurnosti i samostalnosti. pravo na njihovu neposrednu naplatu i kontrolu. bavili 1 Na primer. Uvod Sistem finansiranja lokalne samouprave mora biti posmatran iz dva aspekta. Dok se prvim aspektom rasvetljava pitanje „ulazne“ strane budžeta. donošenjem Zakona o finansiranju lokalne samouprave u 2006. iako je u ovom domenu javnih finansija zemlje izvršena temeljna reforma 2002. uopšte. Srbija je. - determinanti. priprema. Proces iniciranja i realizacije ove reforme pobuđivao je interesovanje političara. Bez ove ravnoteže nema ni ekonomske. 7 . Tokom svog vremena njegovog trajanja. Sličan odnos uspostaviće se i prilikom analize ostalih elemenata budžetskog ciklusa sa primenom odgovarajućih principa i modela budžetiranja koje moraju zauzeti posebno mesto u radu. 2. jasno je da mu se mora posvetiti posebna pažnja u istraživanju. godini. godine). 3. i to putem posmatranja: - uređenja elemenata budžetskog ciklusa za JLS (planiranje. bitno promenila elemente koji se odnose na: 1. Putem njega dolazimo do odgovora na pitanje da li postoji ravnoteža u sistemu aktivnog i pasivnog finansijskog izravnanja između različitih nivoa vlasti u zemlji determinisanog ustavno-zakonskim poretkom države. drugim analiziramo njegovu „izlaznu“ komponentu. Po našem mišljenju.1.1 Pošto je Srbija u procesu reformi i njen pravni sistem još uvek nije „zaokružen“. Pre no što uđemo u razradu pojedinih komponenti. ostalo je pitanje funkcionisanja budžetskog sistema. sistem finansiranja ima još jedan. - mehanizma interne/eksterne kontrole i izveštavanja. godine. kojim se zapravo zaokružuje koncept fiskalne decentralizacije u zemlji.

Napravili smo reprezentativni uzorak gradova i opština. jasno proizlazi da smo u izboru metodološke osnove morali insistirati na kvalitativnim elementima – koristili smo normativni i dogmatski metod. Pravni okvir kojim je determinisan budžetski sistem Republike Srbije 2. no suštinske prirode. Osnove Zakona o budžetskom sistemu Sistemski pravni akt koji se reguliše budžet i budžetski proces Republike Srbije predstavlja Zakon o budžetskom sistemu (u daljem tekstu: ZOBS).2 Po našem mišljenju. Inđije. koristili smo i induktivni metod. organizacija. ZOBS-a. 2. jer će posedovati i „istorijski“ kontekst – sadržaće „stara“ i „nova“ rešenja kojim se uređuje budžetiranje JLS u RS. Kontaktirali smo predstavnike visoko razvijenih. i istorijsko-pravnu metodu. pažnju smo zadržali samo na najvažnijim rešenjima. jula 2009. godine S obzirom da imamo relativno ograničen prostor za izlaganje. Imajući u vidu gore iznete postavke. vremenski okviri. srednje razvijenih i nerazvijenih opština i gradova u Srbiji – uzimali smo primere iz prakse budžetiranja Zrenjanina. faza i aktivnosti. 54/09. u ovoj oblasti. osnovne funkcije.4 Njime se obezbeđuju i utvrđuju integritet. postao „krovni“ normativni dokument zemlje. Ovo je novina u odnosu na „stari“ zakon gde su na svedenijoj ravni bili postulirani ciljevi 8 . Pored analize postojećeg stanja. One su postavljene u matricu koja će se kretati na relaciji opšte – posebno. Pošto se u ovom segmentu budžetskog sistema zemlje vidi značajno „polje“ za nastavak reforme i približavanje dometima razvijenih država EU. U tom procesu služili smo se kvantitativnim elementima metodološkog postupka „oličenog“ u vidu strukturirano vođenog intervjua i/ili neposrednog uvida istraživača u postupke i dokumente kojima se obezbeđuje funkcionisanje posmatranog sistema. Na kraju rada. Valjeva. To se isto odnosi i na deo analize koji je posvećen korišćenju mehanizma interne i eksterne kontrole i finansijskog izveštavanja JLS u Republici Srbiji. Na osnovu rezultata analize njegovih elemenata izvodili smo opšte karakteristike sistema. koji su definisani ZOBS-om. odnosno determinacione okvire i ciljeve ovog istraživanja. a na pojedinim mestima. Vršili smo predstavljanje sadržaja novog Zakona o budžetskom sistemu. Smederevske Palanke. 5 Član 4. elementi. Razlike koje su više tehničke.1. br. U „normativnom smislu“. iznećemo osnovne pravce i preporuke kojim posmatrane segmente sistema budžetiranja treba dalje „graditi“ u budućnosti. 4 „Službeni glasnik RS“. primenjivali smo deduktivni pristup datom problemu. ogledaju se u realizaciji sledećih zahteva – zahteva za postizanjem:5 2 Dati zakon donesen je 17. Važan doprinos ovog istraživanja ogleda se u oceni postojećeg stanja povodom primene odgovarajućih tehnika budžetiranja i mogućnosti njihovog konvergiranja naprednijim modelima..3 Iz ove postavke. nećemo posebno navoditi. On ima i dubju dimenziju koja je dobijena integracijom Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima čime je.smo se i određenim rešenjima koja će biti aktuelna u bliskoj budućnosti. on predstavlja „sadašnjost“. principi i ciljevi budžetskog sistema zemlje. 3 Mi smo se u ovom radu isključivo držali budžetskog aspekta novog zakona. rad je sastavljen iz više tematskih celina. Prilikom istraživanja postojeće prakse budžetiranja JLS u RS. U ovom domenu. struktura. data tema dobila je posebno mesto u radu. a u „praktičnom“ tek budućnost budžetskog sistema Republike. S obzirom da budžetiranje predstavlja zaokružen ciklus i celinu sastavljenu od više različitih elemenata. istraživali smo mogućnost implementacije programskog budžeta među JLS u Srbiji. sistem kontrole. ali i nekih opština iz Jablaničkog i Pčinjskog okruga (korišćena su iskustva MIR 2 Programa – Unapređenje i razvoj kapaciteta finansijskih službi opština Jablaničkog i Pčinjskog okruga). to će dati „novi“ kvalitet ovom radu. Osnovni budžetski ciljevi RS. analiza će logički pratiti njihov sled i funkciju u sistemu.

U cilju preciziranja. uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnih budžetskih sredstava. - jedinstvenog sistema budžetskog računovodstva. kao i mogućnost prebacivanja sredstava sa starih na nove ili sa manje produktivnih na više produktivne prioritete. sufinansiranje razvojnog programa Evropske unije. sistem izvršenja budžeta. ZOBS-a uvedenu su nove definicije za: korisnike javnih sredstava. budžetski suficit. Date institucije državnog poretka zemlje nose odvijanje budžetskog ciklusa zemlje. Prioritetni budžetski ciljevi u pripremi i izvršenju budžeta su: 1. opšti nivo države. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. stav 1. održivi i stabilni ekonomski razvoj zemlje. kroz uspostavljanje ograničenja na rashode i izdatke koji su zagarantovani zakonom. 7 Članom 2. ZOBS-a). 9/2002. - jedinstvenih kriterijumima za budžetsku kontrolu i reviziju. U principu. 85/2006 i 86/2006. - mehanizma prenosa statističkih izveštaja i podataka sa jednog nivoa budžeta na drugi. postizanje makroekonomske stabilnosti. 2. br. 87/2002. „Službeni glasnik RS“. 66/2005. budžeta lokalnih vlasti i 3. efektivnosti. 3. - jedinstvene budžetske dokumentacije za izradu nacrta budžeta. koja podrazumeva sprovođenje politika bez značajnih izmena u konsolidovanom bilansu sektora države. stav 4. - principa na kojima se zasniva budžetski postupak. integritet budžetskog sistema zemlje obezbeđuje se primenom sledećih metodoloških osnova: - zajedničke pravne osnove. 2. tačka 1 i 2. - jedinstvene budžetske klasifikacije. javne prihode i primanja. odnosno deficit. date osnove značajno se odražavaju na proces. subjekte i elemente budžetiranja JLS kojim ćemo se baviti u ovom radu. Definicija 9 . srednjoročnih i finansijskih planova. radi jedinstvenog praćenja i izveštavanja (videti član 1. ekonomičnosti. stav 3. državnu pomoć i programski deo budžeta. glavnu knjigu trezora. raspoređivanje sredstava u skladu sa prioritetima Vlade unutar budžeta. i član 46. tačnosti i jedinstvene budžetske klasifikacije (videti član 4. Iz definicija Zakona o budžetu i Odluke o budžetu vidi se da je zakonodavac utvrdio mogućnost uvođenja višegodišnjeg budžetiranja u RS – budžet bi se donosio za period od tri fiskalne godine (videti član 1. finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. smanjenje finansijskog rizika Republike. konsolidovani izveštaj Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje. budžeta Republike. odnosno za odluku o budžetu lokalne vlasti. sistem upravljanja javnim finansijama. centralni nivo države. Logično. koja je u dugogodišnjoj upotrebi i prihvatljivija za korisnike budžetskih sredstava. srednjoročni okvir rashoda i srednjoročni plan budžetskog korisnika. javni sektor. budžet.1. alokacijske efikasnosti koja podrazumeva mogućnost uspostavljanja prioriteta unutar budžeta. javne rashode i izdatke. 3. konsolidovani bilans grada. ukupne fiskalne održivosti i kontrole. ZOBS-a):6 1. stav 2). odnosno deficit. 2. sadržaj. Budžetski sistem Republike sastavljen iz sledećih elemenata (videti član 3. Videti član 4. tehničke ili operativne efikasnosti koja podrazumeva korišćenje budžetskih sredstava i mogućnost njihove primene sa što nižim troškovima. dopunjene su definicije za zakon o budžetu Republike Srbije. Prilikom pripreme i izvršenja budžeta dužni su da poštuju principe efikasnosti. Definicija dopunskog budžeta zamenjena je definicijom rebalansa budžeta.7 budžetskog sistema zemlje. sopstvene prihode. razvojnu pomoć Evropske unije. odnosno grada Beograda. kako na ukupnom nivou. tako i na nivou korisnika budžetskih sredstava. potpunosti. ukupni fiskalni suficit. ZOBS-a). 6 ZOBS uvodi obavezu jednoobrazne primene budžetskih pravila i na vanbudžetske fondove u kojima država ima odlučujući uticaj na upravljanje i otvara mogućnost za precizno utvrđivanje kriterijuma vanbudžetskih fondova koji se uključuju u opšti nivo države.

kao i u slučaju ugovaranja donacije. lokalni organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje izdataka po tom osnovu. a - izdaci u ukupno izvršenim iznosima. korisnici budžetskih sredstava mogu trošiti sredstva (stvarati obaveze i koristiti budžetske aproprijacije) do iznosa utvrđenih za pojedinu namenu u budžetu. predlog obezbeđenja izvora finansiranja za smanjenje prihoda i primanja. odnosno drugim propisom.Zbog problema koji su se javljali u praksi po pitanju privremenog finansiranja u RS. 10 . period privremenog finansiranja može se produžiti za još tri meseca.u slučaju da viši nivo vlasti svojim aktom opredeli nižem nivou vlasti namenska: - sredstva za nadoknadu šteta usled elementarnih nepogoda. Bolje je definisana i opšteg bilansa je izbrisana. odnosno do iznosa aproprijacija utvrđenih u okviru programa. Primena ovih principa u skladu je sa načelima Evropske unije koji su utvrđeni ugovorom u Mastrihtu. organ uprave nadležan za finansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje rashoda po tom osnovu. a - izdatke po njihovoj pojedinačnoj nameni u budžetu. Važna izmena u novom Zakonu vezana je za bolje definisanje odnosa JLS i organa viših nivoa vlasti u pogledu trošenja sredstava međubužetskih transfera koja nisu bila inicijalno planirana u budžetu JLS (član 5. Razlog primene ovog rešenja ležu u potrebi da se zaštiti realizacija Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti Republike Srbije i JLS. naplata prihoda nije ograničena iznosima koji su planirani u budžetu. Ovim rešenjem izbegava se potreba pravljenja rebalansa budžeta JLS u slučaju ostvarivanja „vanredno“ odobrenih namenskih sredstava od strane viših nivoa vlasti u zemlji. 4. predviđanje promena u primanjima i izdacima za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine. - transferna sredstva. Izuzetno. Znači. ako se budžet ne donese ni do 15. 2. ZOBS-a) . 8 Ove odredbe se. a ne bruto javni rashodi pravi pokazatelj ukupnih rashoda države. Odluku o ulasku u privremeno finansiranje donosi izvršni organ lokalne vlasti. čiji iznosi nisu mogli biti poznati u postupku donošenja budžeta. Videti član 48. Data procena mora sadržati podatke o tome da li se predloženim zakonom. 3. odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. predlog obezbeđenja sredstava za povećane rashode i izdatke. U situaciji kada se predlažu opšta akta (uključući i strateška dokumenta) koji proizvode neplanirane ili negativne finansijske efekte na budžet Republike ili JLS. povećavaju ili smanjuju budžetska primanja ili izdaci za budžetsku godinu i za naredne dve fiskalne godine. Ona mora biti sastavljena iz sledećih obaveznih elemenata: 1. U skladu sa tim. definicija opšteg bilansa na nivou grada zamenjena je definicijom konsolidovanog bilansa grada. Pri njihovom iskazivanju. pri evidentiranju budžetskih rashoda koristi se „gotovinska“. ZOBS-a. s tim što raspoređeni rashodi u prethodnoj godini po vrstama i namenama ne predstavljaju ograničenje (videti član 46). U strukturi Memoranduma o budžetu predviđen je deo koji se odnosi na konsolidovani bilans sektora države pošto su konsolidovani. S druge strane. marta tekuće budžetske godine. novi ZOBS utvrđuje da se ono može vršiti najviše do jedne četvrtine iznosa planiranih rashoda u budžetu prethodne fiskalne godine. U procesu izvršenja budžeta. na odgovarajući način. Budžetska primanja i izdaci moraju biti u ravnoteži.  Važno je napomenuti da ZOBS utvrđuje obavezu da obrazloženje zakona ili drugog propisa dostavljenog Vladi ili nadležnom izvršnom organu lokalnih vlasti mora sadržati procenu finansijskih efekata koje će imati na budžet (član 48). primenjuju i na vanbudžetske korisnike i jedinice lokalne vlasti. kreatori budžeta dužni su da: - budžetska primanja raspoređuju po izvorima sredstava. stav 5. ZOBS-a). saglasnost nadležnih ministarstava.8 Zakonom je uređeno i pitanje obima budžeta (videti član 5. odnosno grada Beograda. treba imati u vidu da se koristi „klasično“ pravilo budžetiranja: - primanja se iskazuju u ukupno ostvarenim iznosima. U računovodstvenom smislu. Ministarstvo finansija ili lokalni organ uprave nadležan za finansije može dati negativnu ocenu i uticati na eventualno stopiranje datih procesa. a ne „obračunska“ osnova.

budžetski suficit. valja pomenuti da. 12 Primanja ostvarena privatizacijom imaju tretman finansijske imovine i uključuju se u račun finansiranja. U toku budžetske godine može doći i do izmena i dopuna budžeta i finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja (videti član 47. Budžetski suficit / budžetski deficit . 9 Videti član 13.situacija trošenja sopstvenih i namenskih prihoda korisnika budžetskih sredstava . odnosno budžetski deficit korigovan za transakcije u imovini i obavezama koje su izvršene u cilju sprovođenja javnih politika. Na kraju.11 On se može izraziti u vidu: I. ZOBS utvrđuje obavezu objavljivanja budžeta (član 45). Budžet Republike (kao i revidirani Memorandum o budžetu i finansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja) objavljuju se u „Službenom glasniku RS”. uz isključivanje međusobnih transfera različitih nivoa vlasti i uključivanje doprinosa za socijalno osiguranje naplaćenih od sektora privrede. odnosno budžetski deficit koji je korigovan za iznos neto kamate (razlike između ukupnog iznosa naplaćenih kamata i ukupnog iznosa plaćenih kamata). II..u slučaju da korisnik budžetskih sredstava ostvari namenski i sopstveni prihod u većem iznosu od planiranog. Budžeti lokalnih vlasti objavljuju se u službenim glasilima lokalnih vlasti. Subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju se rashodima. odnosno budžetski deficit koji je korigovan za neto razliku između primanja po osnovu otplate datih kredita i prodaje finansijske imovine i odliva po osnovu datih kredita i nabavke finansijske imovine. U oba slučaja. Ukupni fiskalni rezultat (po Government Finance Statistic – Statistika državnih finansija) budžetski suficit.razlika između konsolidovanih javnih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i konsolidovanih javnih rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine.10 U novom ZOBS-a utvrđivanje budžetskog rezultata uređeno je na jednostavniji način.12 Iznos suficita i način njegovog raspoređivanja.9 Budžetski rezultat u RS bio je „satkan“ od više različitih nivoa – njih su činili: I. 10 Konsolidacija se vrši između različitih nivoa vlasti (Republika. - ako u toku fiskalne godine dođe do smanjenja prihoda/primanja ili povećanja rashoda/izdataka budžeta. lokalne vlasti i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja). Konsolidovani suficit / konsolidovani deficit . Dati proces vrši se putem korišćenja insitucije dopunskog budžeta ili rebalansa. radi poštovanja načela javnosti. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. ZOBS-a). Budžetskog suficita / budžetskog deficita – razlika između ukupnog iznosa prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i ukupnog iznosa rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine. Primarni suficit / primarni deficit . Konsolidovani budžet i ukupni fiskalni suficti/deficit opšte države utvrđuje se u Memorandumu o budžetu RS. budžet se uravnotežuje ili uvođenjem novih prihoda/primanja ili smanjenjem planiranih rashoda/izdataka. Dati mehanizam pokreće se: - ako se u toku fiskalne godine donese zakon ili drugi propis koji za rezultat ima smanjivanje planiranih prihoda/primanja ili povećanje planiranih rashoda/izdataka budžeta. odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti. koji se donosi po postupku za donošenje budžeta. Ne može se doneti zakon ili drugi propis koji predviđa trošenje javnih sredstava van budžeta.budžetski suficit.razlika između ukupnog iznosa tekućih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i ukupnog iznosa tekućih rashoda i izdataka za nabavku nefinansijske imovine. 11 . III. kao i iznos deficita i način njegovog finansiranja utvrđuje se zakonom o budžetu RS. 11 Član 30. II. Ranijim Zakonom bio je propisan budžetski rezultat i njegova struktura. ZOBS-a. IV. organ uprave nadležan za finansije po zahtevu tog korisnika može da uveća odobrene aproprijacije za izvršavanje rashoda iz tih prihoda. Ukupnog fiskalnog suficita / ukupnog fiskalnog deficita .

dela (videti član 28.izvore za njegovo finansiranje iskazane i kvantifikovane pojedinačno po vrstama izvora. 14 Račun finansiranja obuhvata primanja od prodaje finansijske imovine i zaduživanja.Posebno važnu novinu koji donosi ZOBS predstavlja obaveza JLS da upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (član 42).14 odnosno predlog za korišćenje suficita. te izdatke za nabavku finansijske imovine i za otplatu kredita i zajmova.budžetski suficit / deficit. 12 . - račun finansiranja. Datim rešenjem uspostavljena je i logična veza sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave koji propisuje obavezu da odluke o uvođenju izvornih prihoda moraju biti date na uvid javnosti. - ukupni fiskalni suficit / ukupni fiskalni deficit.13 2. Posebnog dela. stav 2. 2. Opšteg dela. Prema prethodnom zakonu. Sada su sva ključna finansijska akta JLS stavljena „pod lupu“ građana u procesu njihove pripreme i donošenja od strane predstavničkog organa lokalne samouprave. uočava se da je budžet „sastavljen“ iz dve glavne celine .2. Time se omogućuje veća otvorenost u radu nosilaca vlasti i mogućnost da građani mogu uticati na sadržaj ovog važnog akta. U novom ZOBS-u preuzeta su ili nešto bolje razrađena rešenja kojim se formira struktura opšteg dela budžeta. Vrlo je veliki broj rešenja koja se mogu pronaći u komparativnoj analizi i ona. finansijski planovi uključivali su izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava. - opis i procenu poreskih rashoda po osnovu poreskih olakšica i umanjenih osnovica. - procenu ukupnog novog zaduženja. 15 Videti član 10. ekonomskom i funkcionalnom klasifikacijom i klasifikacijom prema računovodstvenim fondovima. Strukturni elementi budžeta Pitanje uređenja strukture budžeta neraskidivi je deo implementacije prakse budžetiranja u pravni sistem svake zemlje. bliže je objašnjeno na osnovu čega se radi opis i procena poreskih rashoda – na osnovu poreskih olakšica i umanjenih osnovica. odnosno razduženja Republike Srbije u toku budžetske godine. zavise od toga koji je metodski pristup (osnova) upotrebljen u kreiranju sadržaja i forme budžeta. - procenu neophodnih finansijskih sredstava za sufinansiranje razvojnih programa finansiranih iz sredstava razvojne pomoći Evropske unije. s tim što je dodata obaveza da se „ugradi“ i procena neophodnih finansijskih sredstava za kofinansiranje razvojnih programa finansiranih iz sredstava razvojne pomoći Evropske unije. Kada je RS u pitanju. izvršnu i sudsku. 62/2006. u skladu sa programskom. Pored toga. - pregled očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije. prema principu podele vlasti na zakonodavnu. „Službeni glasnik RS“. - stalnu i tekuću budžetsku rezervu. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. Poseban deo budžeta obuhvata finansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava. umnogome. ZOBS-a): 1.15 13 Videti član 7. Opšti deo budžeta obuhvata: - račun prihoda i rashoda i neto nabavku nefinansijske imovine (razlika prodaje i nabavke nefinansijske imovine) . U tom smislu. Svaki deo predstavlja svojevsrni sistem informacija za sebe. a u slučaju deficita . br. zakonodavac vrši dodatno propisivanje njihovog sadržaja i strukture. Zakona o finansiranju lokalne samouprave. - procenu ukupnog iznosa novih garancija Republike Srbije tokom budžetske godine.

3. planirane prihode i primanja i rashode i izdatke za budžetsku godinu.Funkcionalna klasifikacija iskazuje izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast 16 Videti član 10. - uređenja javnih rashoda i izdataka. ona čini važan integrativni element budžetskog sistema zemlje. poseban deo budžeta morao je sadržati: 1. očekivani rezultati. Posebni deo budžeta može biti iskazan i po programskoj klasifikaciji kojom se prikazuju ciljevi. njegova „puna“ primena odložena je tek za 2015. Po pitanju uređenja prihoda/primanja i rashoda/izdataka budžeta. procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za naredne dve fiskalne godine. JLS. autonomnih pokrajina. odnosno primanja. funkcionalnom i klasifikacijom prema izvorima finansiranja.II deo Zakona pod nazivom „JAVNI PRIHODI I PRIMANjA I JAVNI RASHODI I IZDACI“. novi ZOBS-a ima holistički (celoviti) prilaz i svojim sadržajem prosto „usisava“ Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima RS. U našoj zemlji. U ovom delu. II . „Brisanje“ posebnog. - programe. figurira pet oblika (videti član 29). procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za tekuću fiskalnu godinu. U novom ZOBS-a (član 28): - finansijski planovi uključuju rashode direktnog korisnika budžetskih sredstava. - glavne programe. Budžet se priprema i izvršava na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije. on se bavi pitanjem: - uvođenja javnih prihoda i primanja. Struktura budžeta zasnovana je na korišćenju jednog ili više načina kojim se vrši budžetsko klasifikovanje. Novi ZOBS znatno je „ublažio“ primenu programskog načina budžetiranja – zapravo. čime je proces reformi u ovom segmentu vršenja javnih funkcija izgubio na poletu.Kao i opšti deo. u skladu sa ekonomskom. - utvrđivanja vrsta javnih prihodi i primanja. sa raspodelom aproprijacija između korisnika.17 Zakon je ovom pitanju posvetio poseban deo . godinu (videti član 112). 17 Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima.iskazuju se na osnovu propisa ili ugovora koji određuju izvore prihoda. 18 Treba imati u vidu da Ministarstvo finansija (Ministar) bliže uređuje pitanja koja su vezana za budžetsku klasifikaciju što će se koristiti u budžetskom procesu zemlje. odnosno finansiranjem nadležnosti: 1. 13 . značaju i delotvornosti. programskog dela budžeta predstavlja korak unazad u odnosu na „stara“ rešenja koja su ga bila strukturirala na:16 - strateške oblasti. aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva. od 76/91 do 33/2004. 2. - predloženo rešenje ne sadrži formulaciju kojom se uređuje da opšti i posebni deo moraju imati procenjene prihode/primanja i rashode/izdatke za: a) tekuću fiskalnu godinu. odnosno korisnicima budžetskih sredstava. b) za budžetsku godinu i c) za naredne dve fiskalne godine. - projekte.18 I . - rashoda i izdataka – iskazuju se troškovi pojedinačnih dobara/usluga i izvršena transferna plaćanja. br. Kao što smo videli. 3.Ekonomskom klasifikacijom vrši se klasifikovanje: - prihoda i primanja . III . Službeni glasnik Republike Srbije. - finansiranja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. - raspodele prihoda između različitih nivoa vlasti u zemlji (pitanjem aktivnog finansijskog izravnjanja. Republike Srbije – republičkog (centralnog) nivoa vlasti. „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. 2. - zadatke i aktivnosti javno-pravnog entiteta.Primenom organizacione klasifikacije evidentiraju se izdaci po „mestu troškova“.

odnosno budžeta lokalne vlasti. omogućuje se kvalitetnije i efikasnije informisanje o određenim korisnicima javnih sredstava. čije su glavni nosioci sledeći subjekti ustanovljeni Zakonom o budžetskom sistemu: Nadležno telo odgovorno za budžet i finansije (Ministarstvo finansija ili organ lokalne uprave nadležan za finansije) – Direktni budžetski korisnici (u daljem tekstu: DBK) – Indirektni budžetski korisnici (u daljem tekstu: IBK). u skladu sa posebnim propisima (izdvojeno prikazivanje sredstava dobijenih po osnovu međunarodnih sporazuma ili sredstava od doplatne poštanske marke za određene humanitarne svrhe.. na primer). dati pojam bio je definisan na nešto „široj“ osnovi – bio je utvrđen kao način klasifikovanja koji je u funkciji iskazivanja primanja i izdataka prema potrebama obavljanja određenih aktivnosti ili ostvarivanju određenih ciljeva. Glavni subjekti budžetskog procesa Proces odvijanja budžetskog ciklusa u RS zasnovan je na hijerarhijskom ustrojstvu njegovih učesnika.Klasifikacija rashoda i izdataka prema izvorima finansiranja iskazuje prihode i primanja. Novi zakon ukida pojam klasifikovanja izdataka prema računovodstvenim fondovima . bolja kontrola i racionalnije trošenje javnih sredstava. Na ovaj način. Uključivanje ovih korisnika u sistem konsolidovanog računa trezora je u skladu sa GFS standardima i potrebom za konsolidacijom svih sredstava javnog sektora.3. 20 Ministar posebnim aktom utvrđuje spisak direktnih i indirektnih korisnika sredstava budžeta Republike Srbije. ZOBS-a). što je više u skladu sa duhom srpskog jezika. ona izgleda ovako:21 BUDŽET RS/JLS NADLEŽNO TELO ODGOVORNO ZA BUDŽET I FINANSIJE (Ministarstvo finansija ili organ lokalne uprave nadležan za finansije) DBK IBK Budžetska inicijativa/zahtevi Budžetska odobrenja Grafik 1: Prikaz hijerarhijske strukture učesnika budžetskog procesa 19 Videti član 11. Sve faze posmatranog procesa odvijaju se u vertikali. IV . „starog“ Zakona o budžetskom sistemu. 21 Radi što jednostavnijeg prikaza.20 Grafički.i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi. kao i drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora.„prevodi“ ga u klasifikaciju prema izvorima finansiranja. U „starom“ zakonu.19 2. rashode i izdatke prema osnovu ostvarenja tih sredstava. 14 . organizacije obaveznog socijalnog osiguranja podvedene su u red budžetskih korisnika. V . Dati spisak objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srbije” (videti član 8.Programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju programa korisnika budžetskih sredstava (ovo predstavlja promenu u odnosu na „stari“ zakon koji je insistirao na označavanju strateških oblasti i glavnih programa korisnika budžetskih sredstava).

a može doneti posebna uputstva o finansijskom izveštavanju za određene organe državne uprave. U novom ZOBS-a.1. - aktivnosti i - krajnji rokovi početka i završetka njihovog „odvijanja“ u praksi. novog ZOBS-a). a u okviru svojih ovlašćenja i za računovodstvo transakcija indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadležnost. Nadležni direktni korisnici. njihovu verifikaciju. kao i ustanove osnovane od strane Republike Srbije. rukovodioci korisnika budžetskih sredstava odgovorni su za zakonitu. sastavlja izveštaj o njihovom izvršenju i obavlja druge poslove utvrđene zakonom. Ministar uređuje način vođenja računovodstva budžeta i sadržaj i način finansijskog izveštavanja za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava. 3. u fazi izvršenja budžeta. kojima indirektni korisnici „gravitiraju”. organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i budžetske fondove Republike i lokalne vlasti. fondovi i direkcije osnovani od strane lokalne vlasti koji se finansiraju iz javnih prihoda čija je namena utvrđena posebnim zakonom. planiranje. izvršeno je preciznije utvrđivanje delokruga poslova finansijske službe DBK. Njime se utvrđuju: - subjekti. Funkcioneri koji rukovode radom direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava odgovorni su valjano odvijanje budžetskog ciklusa u kome date institucije učestvuju. Ona treba da priprema: predlog finansijskog plana i zahteve za izvršenje odobrenih aproprijacija. 15 .Direktne korisnike budžetskih sredstava čine organi i organizacije Republike i lokalnih vlasti. izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovode i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. novog ZOBS-a). mesne zajednice. Budžetski ciklus jedinica lokalne samouprave 3. preko direktnih korisnika budžetskih sredstava. Oni su dužni da obrazuju službu koja priprema i realizuje budžet i izvršava zadatke koji se odnose na upravljanje imovinom države. planiranja. tačka 8. Mesne zajednice su zvanično dobile status indirektnog budžetskog korisnika JLS (član 1. namensku. sistem glavne knjige trezora i način vođenja konsolidovanog računa trezora. priprema i usvajanje budžeta Postupak inicijative. pripreme i donošenja budžeta JLS u RS odvija se u skladu sa budžetskim kalendarom. Znači. 22 Vlada bliže uređuje budžetsko računovodstvo. dužni su da ih obaveste o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu budžeta u čijoj se „osi” nalaze. Indirektni korisnici budžetskih sredstava su pravosudni organi. javna preduzeća. za koju je odgovoran direktni korisnik.22 Pored direktnih korisnika. IBK predstavljaju „ruke” preko kojih se zapravo realizuju neposredni ciljevi politike Vlade i nadležnih organa lokalne samouprave. drugim propisom i opštim aktom (član 12. vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja. ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih aproprijacija. Budžetska inicijativa. u budžetskom procesu učestvuju i indirektni korisnici budžetskih sredstava. Pored toga što su dužni da ispoštuju zakonske odredbe u fazi budžetske inicijative. stav 1. oni su materijalno-krivično odgovorni i za preuzimanje obaveza. planiranja i pripreme budžeta. nad kojima osnivač. DBK su odgovorni za računovodstvo sopstvenih transakcija. budžetski fondovi. odnosno lokalne vlasti.

efektivan. jula.lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti. odnosno način njihovog izmirenja).lokalna skupština donosi budžet lokalne vlasti. efikasan radi obezbeđenja racionalnog trošenja i kontrole upotrebe budžetskih sredstava. - korišćenje budžetskih rezervi (tekuće i stalne). On treba da bude: 1. 24 Videti članovi 49-71. 1. „novog“ ZOBS-a i 31-51.nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja predlog budžeta lokalnoj skupštini i Ministarstvu finansija RS. 11. 20. septembar . 15. septembra. - funkcija trezora i upravljanje gotovinom. Tade promene urađene su u cilju obezbeđivanja uslova za izradu što kvalitetnijih predloga finansijskih planova. Izvršenje budžeta Od sistema izvršenja budžeta u uslovima funkcionisanja savremenih država i tržišnog privređivanja.lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja nacrt budžeta nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti. - sistem interne kontrole i revizije. „starog” ZOBS-a. 25. Jedina korekcija izvršena je prilikom određivanja krajnjeg roka za dostavu finansijskih planova DBK . a odnose se na utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine. jun . dostavljaće ih do 1. kada su data na upravljanje RS u skladu sa međunarodnim sporazumom između Republike Srbije i Evropske unije (videti član 68).ministar dostavlja Memorandum o budžetu lokalnim vlastima i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja.Vlada usvaja Memorandum o budžetu. - eksternu reviziju. novi zakon uređuje podelu odgovornosti i način upravljanja sredstvima za sufinansiranje programa razvojne pomoći EU. 15. priprema Memorandum o budžetu. Svi posmatrani elementi „ugrađeni” su u Zakonu o budžetskom sistemu RS.U delu kalendara za centralni nivo vlasti. koji sadrži podatke o ekonomskoj i fiskalnoj politici i procenu za budžetsku godinu i dve naredne fiskalne godine.KALENDAR IZRADE I USVAJANJA BUDŽETA LOKALNE SAMOUPRAVE U RS 23 30. 1. To će se vršiti od strane ministra finansija putem 16 .2. Za razliku od „starog” zakona. decembar . očekuje se da zadovolji dva ključna zahteva. 3. novembar . 1. odnosno predloga za sredstvima od strane direktnih korisnika budžetskih sredstava.umesto 15. decembar .ministar finansija (ministar) u saradnji sa organima nadležnim za ekonomski razvoj.24 Lokalni organ uprave 23 U novom ZOBS-u. april . 2. jun .lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja budžet lokalne vlasti ministru. kao i sredstvima razvojne pomoći EU.direktni korisnici lokalnih budžetskih sredstava dostavljaju predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. oktobar . - sistem računovodstvenog/finansijskog izveštavanja. zadržana je osnova budžetskog kalendara. Upravljački sistem izvršenja budžeta morao bi da uključi sledeće podsisteme: - distribuciju aproprijacija i način prenosa sredstava budžetskim korisnicima. 15. uvedene su faze koje prethode fazi izrade Memoranduma. maj . radi maksimiziranja postizanja ciljeva javno-pravnog entiteta u praksi. - stvaranje i plaćanje obaveza (naručivanje roba i usluga i/ili dodeljivanje ugovora.

kod koga su za isti rashod planirana i budžetska sredstva i sredstva iz drugih izvora. moraju biti potvrđeni u pismenoj formi pre plaćanja obaveze.nadležan za finansije realizuje budžet putem donošenja jednomesečnih ili višemesečnih (najčešće tromesečnih) Planova za izvršenje budžeta. Svako plaćanje iz budžeta mora se zasnivati na knjigovodstvenoj dokumentaciji. Prilikom određivanja kvota lokalni organ uprave nadležan za finansije mora imati u vidu sadržaj. koji proističu iz izvorne knjigovodstvene dokumentacije. Oni kreću u izvršenje budžeta tako što šalju određene zahteve za plaćanje subjektu koji je na višoj lestvici u hijerarhiji od njih. DBK i IBK dužni su da se pridržavaju smernica o rokovima i uslovima plaćanja. precizirano je da preuzete obaveze i sve finansijske obaveze moraju biti izvršene isključivo na principu gotovinske osnove sa konsolidovanog računa trezora. „novog“ ZOBS-a. U tehničkom smislu. 26 U članu 54. Po „novom“ ZOBS-u. Kada počne njihova realizacija. 17 .kod korisnika budžetskih sredstava. Na primer. Ovim se daje „prostor“ za izvršenje rešenja o prinudnoj naplati.. a da se istovremeno ne dovede u pitanje izvršavanje Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti lokalne samouprave. „novi“ ZOBS „doteruje“ određene odredbe radi efikasnijeg sprovođenja budžetskih ciljeva (primena „EEE principa“) u procesu izvršenju budžeta. izvršavanje rashoda prvo će se vršiti iz tih drugih izvora. u članu 52. prema dinamici izvršenja budžeta (mesečne kvote). zbog određenih dilema koje su se javljale u praksi. Plan izvršenja budžeta predstavlja pregled planiranih prihoda i primanja direktnog korisnika budžetskih sredstava prema izvoru finansiranja i pregled planiranih rashoda i izdataka. donose plan za korišćenje onih aproprijacija za koje obim i namena nije unapred zakonom određena i to po bližim namenama i aktivnostima. Obaveze koje preuzimaju moraju odgovarati aproprijaciji odobrenoj za budžetsku godinu. - sredstva namenjena sufinansiranju razvojne pomoći Evropske unije. odnosno aktom Vlade predviđen drugačiji metod. donošenja posebnog pravnog akta (do sada su se sredstva EU koristila tako što se fondovima alociranim za RS upravljalo ili direktno preko administracije Evropske komisije u Briselu ili preko Evropske agencije za rekonstrukciju u Beogradu. ZOBS-a). - sredstva razvojne pomoći Evropske unije.. U njima su utvrđene kvote trošenja sredstava po pozicijima.mogla se sprovesti do iznosa 50% ukupnog obima sredstava opredeljenog budžetskom korisniku (na teret njegove aproprijacije). Korisnici budžetskih sredstava koji po zakonu nemaju utvrđenu obavezu donošenja finansijskih planova. osim ako je zakonom. kako bi se omogućilo praćenje ostvarivanja budžetskih principa u skladu sa odredbama ZOBS-a (videti član 50. Plan je da Srbija ustanovi decentralizovani sistem upravljanja fondovima EU). DBK primaju i kontrolišu njihove zahteve za plaćanje. ranije dostavljenih. koje je odredio lokalni organ uprave nadležan za finansije. postupak vršenja prinudne naplate vezan je za račun izvršenja budžeta JLS. izvršeno je preciziranje u načinu korišćenja budžetskih sredstava i sredstava iz drugih izvora . 25 Novi ZOBS utvrdio je da se plaćanja sa konsolidovanog računa trezora za realizaciju obaveza drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora neće vršiti. Izvršenje prinudne naplate realizovalo se sukcesivno. Važnije novine iznećemo u nastavku teksta. U slučaju prinudne naplate ne mogu se teretiti aproprijacije za (videti član 56): - otplatu duga.25 Prilikom preuzimanja obaveza. - izvršavanje rashoda iz sredstava donacija. Pravni osnov i iznos preuzetih obaveza. Rok za početak izvršenja takvih rešenja je pet dana od dana unosa rešenja. DBI i IBK koji donose finansijske planove na osnovu zakona. tada se princip „akcije i reakcije” unutar „piramidalnog” odnosa subjekata budžetskog ciklusa zasniva se na pokretanju inicijative odozdo – od IBK (videti Grafik 1). ukoliko nisu dobili saglasnost na finansijski plan i ukoliko taj plan nisu dostavili Upravi za trezor (videti član 58).26 Po „starom“ ZOBS-u (član 36). uređenje prinudne naplate bilo je vezano za opterećenje aproprijacija budžetskog korisnika . dužni su da svoje finansijske planove usklade sa odobrenim aproprijacijama u budžetu JLS. finansijskih planova budžetskih korisnika sredstava i likvidne mogućnosti budžeta. odnosno „mestima troškova” koje se ne smeju „probijati” tokom planskog perioda.

požar. novog ZOBS-a). ekološka katastrofa i druge elementarne nepogode. životinjske i biljne bolesti. na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije.5% ukupnih prihoda za budžetsku godinu. Lokalni organ uprave nadležan za finansije propisuje način utvrđivanja iznosa i postupak vraćanja neutrošenih sredstava (videti član 59). Aproprijacije se ne mogu prenositi između zakonodavne i izvršne vlasti. odnosno drugih vanrednih događaja. snežni nanosi. Izveštaj o korišćenju sredstava stalne budžetske rezerve dostavlja se lokalnoj skupštini. DBK može izvršiti preusmeravanje aproprijacija odobrenih na ime određenog rashoda u iznosu do 5% vrednosti aproprijacije za rashod čiji se iznos umanjuje. grada i životinjskih i biljnih bolesti (videti član 70). Ako u toku fiskalne godine dođe do „turbulencija” u izvršenju budžeta izvršni organ JLS (na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije) može obustaviti izvršenje pojedinih budžetskih izdataka. U prva dva slučaja nedostajuća sredstva će se obezbediti iz tekuće budžetske rezerve. Treba primetiti da je novim ZOBS-om proširen krug vanrednih okolnosti za čije se otklanjanje mogu koristiti sredstva stalne budžetske rezerve – reč je o pojavi: klizišta. „novog“ ZOBS-a i član 41. neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. uz odobrenje lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. stav 8. Odluku o upotrebi tekuće budžetske rezerve donosi izvršni organ lokalne vlasti. koji mogu da ugroze život i zdravlje ljudi ili prouzrokuju štetu većih razmera. nesikorišćena sredstva će se preneti u tekuću budžetsku rezervu. koja se iskazuje kao posebna aproprijacija. uz završni račun budžeta. Zakon je regulisao i mogućnost promene („na više“ ili „na niže“) aproprijacija u toku budžetske godine. DBK. To se može desiti u sledećim slučajevima (videti član 61. Kao i kod tekuće budžetske rezerve. 27 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih korisnika. DBK i IBK vraćaju  u budžet sredstva koja su im preneta u skladu sa odlukom o budžetu JLS. 18 .Novi ZOBS utvrđuje i to da. Sredstva tekuće budžetske rezerve koriste se za neplanirane svrhe za koje nisu izvršene aproprijacije u budžetu ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne. suša. može izvršiti preusmeravanje sredstava unutar programa u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije čija se sredstva umanjuju (član 61. „starog“ ZOBS-a): 1. ako u toku godine dođe do promene obima poslovanja/ovlašćenja budžetskog korisnika. klizišta. 2. U slučaju prestanka postojanja budžetskog korisnika ili zbog drugog razloga kojim će se stvoriti „višak“ aproprijacija u budžetu JLS. odluku o upotrebi sredstava donosi izvršni organ. Ovaj period ne može trajati duže od 45 dana. U slučaju prestanka postojanja budžetskog korisnika. po isteku fiskalne godine. U stalnu budžetsku rezervu opredeljuje se najviše do 1. Zakonodavac je predvideo i mogućnost sekvestacije budžeta. Odluku o promeni aproprijacija donosi izvršni organ lokalne vlasti. stav 4. grad. Stalna budžetska rezerva koristi se za finansiranje rashoda na ime učešća JLS u otklanjanju posledica vanrednih okolnosti.27 3. U budžetu se planiraju i sredstva za stalnu budžetsku rezervu. novog ZOBS-a). poplava. ako dođe do osnivanja novog direktnog korisnika budžetskih sredstava. sredstva koja se prenesu u tekuću budžetsku rezervu mogu se koristiti za namene za koje se inače koriste sredstva stalne budžetske rezerve (član 61. a nisu utrošena. kao što su kao što su zemljotres. već se može zadržati na ime tekuće budžetske rezerve. U okviru budžeta deo planiranih primanja ne mora se rasporediti unapred. snežnih nanosa. na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za finansije. uz odobrenje lokalnog organa uprave nadležnog za finansije.

28 Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budžetskih sredstava obrazuje više direktnih korisnika. Plaćanje na teret budžetskog fonda vrši se do nivoa sredstava raspoloživih u budžetskom fondu. svrha njegovog postojanja. Završni račun budžeta Predlog završnog računa budžeta JLS utvrđuje nadležni izvršni organ lokalne vlasti i dostavlja ga skupštini na usvajanje. vreme za koje se budžetski fond osniva. 11. Treba imati u vidu da. 3. 7. budžetski fond se finansira iz: 1. izveštaj eksterne revizije o prethodno navedenim finansijskim izveštajima. bilans stanja. izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine. primanja koja proističu iz upravljanja likvidnim sredstvima budžetskog fonda. 2. 10. „novog” ZOBS-a i 44-47 „starog” ZOBS-a). koji su definisani kao namenska primanja budžetskog fonda. Uprave za trezor RS (videti članove 93-100. izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve. 9. neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. 3. Budžetskim fondom smatra se evidencioni konto u okviru glavne knjige trezora. bilans prihoda i rashoda. 3. objašnjenje velikih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja. namenskih primanja budžeta.3. izveštaj o izlaznim rezultatima programskog dela budžeta. aproprijacija obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu. 29 Date promene više će se odraziti na funkcionisanje organa i organizacionih entiteta centralnog nivoa vlasti prevashodno. - zaustaviti davanje odobrenja za zaključenje ugovora. 3. 2. 4. pored potrebe da se uredi način upravljanja sredstvima pomoći Evropske unije. - zaustaviti prenos kvota. 5. koji će lokalni organ uprave biti odgovoran za upravljanje fondom. koji otvara izvršni organ lokalne vlasti. Na kraju tekuće godine neiskorišćena sredstva sa računa budžetskog fonda prenose se u narednu godinu. „starog” ZOBS-a): - zaustaviti preuzimanje obaveza. izveštaj o izdacima za nabavku nefinansijske imovine i primanjima od prodaje nefinansijske imovine. 2. ZOBS-a). radi ostvarivanja ciljeva koji su predviđeni određenim propisom ili međunarodnim sporazumom. Tu će se „prelamati” ostali aspekti posmatrane faze u budžetskom ciklusu. 4. mora se definisati: 1. bilans finansiranja. izveštaj o primljenim donacijama i zaduženju na domaćem i stranom tržištu novca i kapitala i izvršenim otplatama dugova. Zakonodavac je propisao i mogućnost formiranja budžetskih fondova (videti članove 64-67. kako bi se pojedina budžetska primanja i izdaci vodili odvojeno.Privremenom obustavom izvršenja budžeta može se (videti član 62. sačinjen tako da prikazuje razliku između odobrenih sredstava i izvršenja. Završni račun sadržan je od sledećih elemenata:29 1. izveštaj o izvršenju budžeta. 6. Pri osnivanju fonda. glavni razlozi za donošenje novog ZOBS-a upravo „leže“ u unapređenju trezorskog načina poslovanja28 i sistema odgovornosti u trošenju javnih sredstava. „novog” ZOBS-a i član 42. Po pravilu. a obaveze se preuzimaju u okviru realno planiranih primanja budžetskog fonda. 8. 19 . O ovoj odluci mora se obavesiti skupština opštine ili grada. - predložiti produženje ugovornog roka za plaćanje. izvori finansiranja budžetskog fonda. U nastavku rada detaljnije ćemo se baviti centralnom institucijom izvršenja budžeta – trezorom.

Za razliku od „starog“ ZOBS-a (videti član 65). detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. završni račun po novom Zakonu mora sadržati detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. 15. 20 . 15.nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja lokalnoj skupštini predlog odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti. trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. Imajući u vidu zahtev za poštovanjem integralnosti budžetskog sistema i njihovu ulogu u procesu konsolidacije javnih finansija zemlje. 1. maj . - nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju NIP-a. izuzev lokalnih organa uprave nadležnih za poslove finansija gradskih opština u sastavu grada. Kao novinu. nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju NIP-a. jul – lokalni organ uprave nadležan za poslove finansija grada sastavlja konsolidovani izveštaj grada i podnosi Upravi za trezor. - korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova. 31. završni račun sadrži i napomene o računovodstvenim politikama i dodatnim analizama.12. a direktni korisnici budžetskih sredstava koji u svojoj nadležnosti imaju indirektne korisnike budžetskih sredstava kontrolišu. 1. sastavljanja i podnošenja završnih računa lokalnih vlasti u RS izvršava se prema sledećem kalendaru: KALENDAR IZRADE I USVAJANjA ZAVRŠNIH RAČUNA BUDŽETA JLS U RS30 28. - korišćenje sredstava za nabavku finansijske imovine. a odnose se na: - subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. mart – direktni korisnici budžetskih sredstava pripremaju godišnji izveštaj i podnose lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. jun – lokalni organ uprave nadležan za finansije podnosi Upravi za trezor odluku o završnom računu budžeta lokalne vlasti usvojenu od strane lokalne skupštine. obrazloženjima i sravnjivanju stavki izvoda i izveštaja obuhvaćenih završnim računom. februar – indirektni korisnici budžetskih sredstava pripremaju završni račun za prethodnu budžetsku godinu i podnose ga nadležnim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. sravnjuju podatke iz njihovih godišnjih izveštaja i sastavljaju konsolidovani godišnji izveštaj koji podnose lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. postupak pripreme. jun . 30 Novi ZOBS-a (član 78) posebno utvrđuje kalendar za izradu i usvajanje završnih budžeta za lokalni nivo vlasti u zemlji. obrazloženjima i sravnjivanju stavki izvoda i izveštaja obuhvaćenih završnim računom. - trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. 13.lokalni organ uprave nadležan za finansije priprema nacrt odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti i podnosi nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti. napomene o računovodstvenim politikama i dodatnim analizama. a odnose se na: subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. koji svoje odluke o završnim računima budžeta dostavljaju gradu. kao i korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova.

4. Determinante i elementi planiranja budžeta
4.1. Osnovni instrumenti budžetskog planiranja u Republici Srbiji 4.1.1. Memorandum o budžetu Glavne poluge kojima se postulira i razvija proces pripreme i donošenja budžeta oličene su u donošenju dva upravljačka dokumenta:31 1. Memoranduma o budžetu (srednjoročni makroekonomski i fiskalni okvir na osnovu kojeg se donose budžeti različitih nivoa vlasti u zemlji i finansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja) i 2. Uputstva za pripremu budžeta. Utvrđivanje Memoranduma o budžetu (videti sajt Ministarstva finansija RS: http://www.mfin.sr.gov.yu) predstavlja inicijalni korak budžetskog planiranja u RS. Ovim dokumentom postuliraju se osnove ekonomske i fiskalne politike zemlje za budžetsku godinu i dve naredne fiskalne godine. Za razliku od „starog“ ZOBS-a (videti član 14), u novom zakonu proces izrade Memoranduma je pomeren na 15. mart kada direktni korisnici sredstava budžeta RS imaju obavezu da ministarstvu finansija dostave predloge za utvrđivanje prioritetnih oblasti finansiranja za budžetsku i naredne dve fiskalne godine. Vlada RS, na usaglašen predlog ministarstva finansija i posebnog tela Vlade, do 1. aprila, mora utvrditi prioritetne oblasti finansiranja, uključujući i nacionalne investicione prioritete. Nakon toga, do 10. aprila, dužna je da organizuje javnu raspravu posvećenu ovom pitanju. Ministarstvo finansija, u saradnji sa ministarstvima i institucijama nadležnim za ekonomsku politiku i privredni sistem, uzimajući u obzir i rezultate javne rasprave, treba da, do kraja aprila tekuće budžetske godine, pripremi Memorandum, kojeg je Vlada dužna da usvoji do 15. maja. Nakon toga, ministar finansija donosi Uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike (krajnji rok za to je 1. jun), kojim se praktično realizuje/operacionalizuje dati proces na centralnom nivou vlasti. Novim zakonskim rešenjima, proces pripreme i izrade Memoranduma znatno je otvoreniji prema budžetskim korisnicima i javnosti koji mogu uticati na odabir i krajnji sadržaj strateških smernica zemlje. Po novom ZOBS-u, Memorandum o budžetu sadrži: - srednjoročne projekcije makroekonomskih agregata i indikatora; - srednjoročne projekcije fiskalnih agregata i indikatora; - ciljeve i smernice ekonomske i fiskalne politike Vlade za srednjoročni period za koji se donosi Memorandum; - ostale ekonomske politike i strukturne reforme sa posebnim naglaskom na njihovim fiskalnim implikacijama; - konsolidovani budžet opšte države; - srednjoročne prioritete javnih investicija; - pregled prioritetnih oblasti finansiranja i predloženih novih politika; - srednjoročni okvir rashoda budžeta Republike Srbije sa sveobuhvatnim obimom sredstava rashoda po budžetskim korisnicima za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine; - procenu i kvantifikaciju fiskalnih rizika i potencijalnih obaveza; - strategiju za upravljanje javnim dugom Republike Srbije, u periodu za koji se donosi Memorandum.
31 Ovde se može dodati i godišnji Zakon o budžetu RS, čije se određene odredbe reflektuju na kreiranje budžeta lokalnih vlasti. Međutim, njima se preciziraju više tehničke stvari - dozvoljeni obim plata u budžetima JLS ili skala iznosa na osnovu koje se određuje vrednost/rang javnih nabavki, na primer.
21

Novi ZOBS „razrađuje“ strukturu i vrši dopune u sadržaju Memoranduma o budžetu - dati dokument obuhvata i srednjoročni plan investicija RS, kao i srednjoročni okvir rashoda sa sveobuhvatnim obimima sredstava rashoda po budžetskim korisnicima, u cilju unapređenja planiranja budžeta Republike. Ova kvalitativna promena deo je šire reforme koja je vezana upravljanje javnim finansijama i uvođenje koncepta strateškog menadžmenta u javnom sektoru (videti član 34). Memorandum bi trebao da postane znatno operativniji akt u procesu budžetiranja različitih nivoa vlasti u zemlji. Uzimajući u obzir ažurirani makroekonomski okvir, Vlada, na predlog ministra finansija, usvaja i revidirani Memorandum o budžetu. Rok za to je 1. oktobar tekuće budžetske godine. Pored prethodno nabrojanih elemenata, revidirani Memorandum sadrži i pregled nenamenskih i namenskih transfera iz budžeta Republike po svakoj jedinici lokalne samouprave. 4.1.2. Uputstvo za pripremu budžeta Ministarstvo finansija dužno je da dostavi JLS Memorandum o budžetu najkasnije do 1. juna tekuće budžetske godine. Po dobijanju ovog dokumenta, lokalni organ uprave nadležan za finansije treba da uradi Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti koje će proslediti budžetskim korisnicima. Rok za dostavu ovog dokumenta je 15. jun. Uputstvo treba da sadrži sledeće elemente (videti član 40): 1. osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti; 2. opis planirane politike lokalnih vlasti; 3. procene primanja i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine; 4. obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine; 5. smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih vlasti; 6. postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga finansijskih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti. Novi ZOBS propisuje da JLS u Uputstvu za izradu budžeta moraju izneti i smernice za izradu srednjoročnih planova DBK-a i da se ukupni vremenski okvir planiranja kreće u rasponu „1+2“ godine. Time su stvorene osnove za implementaciju koncepta strateškog upravljanja u budžetski ciklus lokalnih vlasti. Međutim, u prelaznim i završnim odredbama Zakona, data reformska konstrukcija ODLOŽENA je za period od 2011. do 2015. godine. Srednjoročni plan je sveobuhvatni plan budžetskog korisnika koji sadrži detaljnu razradu svih programa, projekata i aktivnosti za budžetsku godinu sa projekcijama za naredne dve godine, prema utvrđenim srednjoročnim ciljevima i prioritetima, koji služi i kao osnova za izradu obrazloženja finansijskog plana tog korisnika i izrađuje se u skladu sa uputstvom za pripremu budžeta. Na osnovu sadržaja Uputstva za pripremu predloga budžeta lokalne vlasti, DBK izrađuju predlog finansijskog plana i dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za finansije. Shodno praksi centralnog nivoa vlasti, JLS u RS uobičavaju da sadržaj predloga finansijskog plana budžetskih korisnika mora biti sadržan iz sledeća tri dela:32 1. Zahteva za tekuće izdatke, sa podacima o postojećim aktivnostima i uslugama direktnog korisnika budžetskih sredstava. 2. Zahtev za dodatna sredstva, za tekuće aktivnosti koje ne mogu biti usklađene sa ograničenjem sredstava za tekuće izdatke, sa predlogom prioriteta, koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta.
32 Član 19, „starog” ZOBS-a.
22

3. Zahtev za osnovna sredstva, za nabavku opreme, dodatna sredstva za kapitalne projekte započete u prethodnim fiskalnim godinama i za nove kapitalne projekte, kao prioritete koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta. Delovi predloga finansijskog plana sastoje se iz pisanog objašnjenja i finansijskog zahteva, koji je dat u setu tabela. Po novom ZOBS-u (član 37), predlog finansijskog plana treba da obuhvati: - rashode i izdatke za trogodišnji period, iskazane po budžetskoj klasifikaciji; - detaljno pisano obrazloženje rashoda i izdataka, kao i izvora finansiranja. Delovi predloga finansijskog plana sastoje se iz pisanog objašnjenja, koje obuhvata i obrazloženje, srednjoročnu kvantifikaciju i procenu efekata novih politika i investicionih prioriteta, na osnovu uputstva za pripremu budžeta i srednjoročnih planova korisnika budžetskih sredstava i finansijskog zahteva. DBK imaju pravo da, u skladu sa smernicama i u rokovima koje propisuje nadležan organ lokalne samouprave, traže od IBK-a za koje su odgovorni, da dostave podatke neophodne za izradu predloga njihovog finansijskog plana. IBK su obavezni da pripreme predlog finansijskog plana na osnovu smernica koje se odnose na budžet JLS. Lokalni organ uprave nadležan za finansije može da traži neposredno od IBK-a podatke o finansiranju korisnika, koji su neophodni za pripremu predloga budžeta. Predlozi finansijskih planova DBK i IBK moraju biti dostavljeni nadležnom organu koji rukovodi procesom planiranja najkasnije do 1. septembra tekuće budžetske godine. Nakon što u datom roku skupi sva potrebna dokumenta i informacije, lokalni organ uprave nadležan za finansije ulazi u proceduru razmatranja zahteva korisnika budžetskih sredstava. Ono se vrši na osnovu njihove usaglašenosti sa ciljeva lokalne politike utvrđene Uputstvom, predloženim obimom njihovih primanja i izdataka, kao i analizom drugih podataka i objašnjenja koji se nalaze u okviru predloga finansijskog planova. Lokalni organ uprave nadležan za finansije treba da uradi, a potom i dostavi nacrt budžeta nadležnom izvršnom organu do 15. oktobra tekuće budžetske godine. Izvršni organ JLS dužan je da utvrdi predlog budžeta i da ga prosledi lokalnoj skupštini (i Ministarstvu finansija?!) najkasnije do 1. novembra.33 Po „starom“ ZOBS-u (videti član 15), predlog budžeta JLS, trebalo je da „prati”:34 1. plan prodaje nefinansijske imovine i osnovnih sredstava; 2. predloge odluka potrebnih za izvršenje budžeta. Ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti ne dostavi predlog budžeta lokalnoj skupštini, ona ima pravo da samostalno pripremi i donese budžet. To mora biti urađeno najkasnije do 20. decembra. Pet dana kasnije, lokalni organ uprave nadležan za finansije dužan je da dostavi odluku o budžetu Ministarstvu finansija. Time je, ukratko, opisan redosled i sadržaj aktivnosti pripreme i donošenja budžeta lokalne vlasti u RS u svetlu primene „starog” i analize odredbi „novog” Zakona o budžetskom sistemu. 4.1.3. Nacionalni investicioni plan „Starim“ ZOBS-om bio je utvrđen važan dokument koji se reflektovao na budžetski proces RS u periodu od 2006. do 2009. godine - Nacionalni investicioni plan (u daljem tekstu: NIP) NIP je instrument upravljanja i kontrole procesa realizacije kapitalnih projekata od strane centralnog nivoa vlasti, koji će se odvijati u periodu od 2006. do 2011. godine (videti sajt posvećen NIP-u: www.nip.sr.gov.yu). Izvori finansiranja ovog ambicioznog poduhvata obezbeđuju se iz: - prihoda od privatizacije, - ostvarenog suficita budžeta Republike, - kredita međunarodnih finansijskih organizacija i - predpristupnih fondova EU (IPA fondovi).
33 Nadležni izvršni organ lokalne vlasti može da traži od lokalnog organa uprave nadležnog za finansije dodatne informacije ili objašnjenja koja se odnose na nacrt budžeta lokalne vlasti. 34 Novi ZOBS (član 32) ne propisuje ovu obavezu.
23

- investicije kojima se modernizuje infrastruktura. na osnovu dobijenih izveštaja. projektni tim vrši njegovo zaključivanje. udruženja građana i sl. vrši evaluaciju. Prva „filtracija“ projekata odvija se na nivou ministarstva. kao i da izvrše procenu njihovih troškova. U njoj. - poboljšanje standarda stanovništva. 5. c) kontrolu. Koordinaciono telo. Svrha ove faze je utvrđivanje i ažuriranje planova koji definišu projektne aktivnosti. Znači. Pravo na predlaganje projekata imaju nadležna ministarstva. projektni tim ima zadatak da pripremi: a) izveštaj o stepenu spremnosti projekta i b) projektni plan. - dodatno ubrzanje privrednog razvoja. angažovanih ljudskih resursa i rizika. Realizacija projekta obuhvata sledeće aktivnosti: a) praćenje delokruga poslova. korekciju budžeta i konačnu selekciju projekata u okviru Sektorskog plana investicija i donosi odluku o usvajanju. odnosno projekta. dozvola (posebno građevinskih) i ostalog potrebnog za početak realizacije projekta. Svaki projekat prolazi kroz određene faze: 1. Funkcionisanje NIP-a zasniva se na koncepciji životnog ciklusa projekata.Opšti ciljevi. 24 . donosi važne odluke i mesečno izveštava Koordinaciono telo za NIP Vlade RS. odnosno projekta sa organizacionom oznakom. Projektni plan stvara osnov za sprovođenje i kontrolu projektnih aktivnosti. JLS. uz tehničku pomoć Projektnog centra Ministarstva finansija. Rukovodilac tima dužan je da sačini završi izveštaj. inicijativa polazi „odozdo“. b) izveštavanje. - ravnomerniji regionalni razvoj. donosi ključne odluke o daljim aktivnostima i kvartalno izveštava Vladu Srbije. koga dostavlja Savetu za upravljanje projektima. - naziv i opis programa. Planiranje projekata. 4. kao i - za druge namene utvrđene NIP-om. - glavne godišnje ciljeve programa. Rukovodilac projekta neposredno prati realizaciju projekta i podnosi izveštaje Projektnom centru i nadležnom Savetu za upravljanje projektima. ali i nedostajuće dokumentacije. Čine ga sledeće podceline: a) plan aktivnosti i troškova. odnosno projekat. daje smernice. Predlaganje projekta. Koordinaciono telo za NIP Vlade RS. Nakon realizacije projekta i sagledavanja njegovih postignutih rezultata u odnosu na planske parametre. na osnovu ovih izveštaja i komunikacije sa Projektnim timom. - šifru programa. Završni izveštaj predstavlja zvaničan kraj projekta. Selekcija projekata. nevladine organizacije. odnosno namena potrošnje datih sredstava utvrđena je Zakonom. Ona se koriste za: - investicije koje podstiču zapošljavanje. Realizacija odobrenih projekata. nakon čega Vlada usvaja Globalni NIP. Pisano objašnjenje zahteva za dodelu sredstava iz NIP-a sadržalo je sledeće elemente: - naziv korisnika budžetskih sredstava koji izvodi program. odnosno projekta. dugoročne ciljeve programa i njihove veze sa ciljevima iz strateških dokumenata i glavnih programa. Budžetski korisnici bili su dužni da u procesu planiranja sredstava urade i Zahtev za dodelu sredstava iz NIP-a koji se iskazivao po programima. pri čemu su dužna da sačine dinamiku realizacije projekata u srednjoročnom periodu. 2. Projekti NIP-a planirali su se kao kapitalni izdaci i činili su sastavni deo budžeta RS za jednu godinu. Izveštaj o stepenu spremnosti sadrži spisak završene. Zaključenje projekta. Savet za upravljanje projektima na osnovu dobijene dokumentacije donosi odluku o početku realizacije projekata. 3. troškova. Projektni centar prosleđuje Izveštaje o stepenu spremnosti i Projektne planove nadležnom Savetu za upravljanje projektima. vremena. - pravni osnov za određenu strategiju. Projekti se predlažu u skladu sa Uputstvom za predlaganje projekata. odnosno projektima za jednu ili više godina (videti član 19. Usvojeni sektorski planovi upućuju se Vladi na odobravanje. „starog“ ZOBS-a). Savet. - potrebna sredstva za sprovođenje programa. prati izvršavanje projekata iz svog delokruga. b) plan javnih nabavki i c) plan upravljanja rizicima.

„Novim” ZOBS-om nije izvršeno definisanje NIP-a i normatizacija njegove integracije u budžetski sistem zemlje. procenu rezultata. kreatorima ekonomske politike i zakonodavnoj vlasti pruže potrebni elementi za donošenje propisa i mera.yu): 1. o čijoj se izradi staraju organi koji u svojoj nadležnosti pretežno imaju poslove javnih investicija (videti član 33). Planovi za sprovođenje srednjoročnih prioriteta javnih investicija izrađuju se kao deo finansijskih planova budžetskih korisnika. zaštita manjina i ljudskih prava. odredi šta je potrebno uraditi da bi se uslovi za prijem ispunili.). 2. Umesto toga. tj. Ministarstvo finansija RS ocenilo je da su se sada stekli uslovi da se pod sistemskim rešenjima. budžetski korisnici nadležni za poslove javnih investicija dužni su da utvrde srednjoročne prioritete javnih investicija i dostave ih ministarstvu finansija najkasnije do 15. novi ZOBS predviđa obavezu izrade objedinjenog srednjoročnog plana javnih investicija. U „starom“ Zakonu to je bilo nužno uraditi. marta (ministarstvo im dostavlja uputstvo o sadržaju datih planova). reforma pravosuđa i unutrašnjih poslova. 4. - reformom javne uprave i - pripremama za ispunjenje obaveza koje proizilaze iz članstva EU. U tom smislu. da se na bazi kriterijuma koji su postavljeni Procesom stabilizacije i pridruživanja. kojima se definiše programsko iskazivanje budžeta. zaštita svojine. 4. odnosno projekta. U tom procesu.gov. Nacionalna strategija za pristupanje Evropskoj uniji Po izjavama vodećih političkih partija.srbija. - podizanjem administrativnog kapaciteta za pristup. Pored uvodnog dela i dela u kome se daju napomene opšteg tipa koje su vezane za sâm proces pridruživanja i razvoja odnosa sa EU. istovremeno sa uvođenjem definicija programskog budžeta. Važno obeležje Strategije je da ona nije pravljena na bazi kvantifikovanja ciljeva i mogućnosti njihovog merenja kroz indikatore. razvoj građanskog društva i sl. sr. rizike u ostvarivanju programa. podrazumevaju i sredstva za realizaciju NIP-a.2. da se svim učesnicima u donošenju političkih odluka. u cilju konsolidacije informacija o planiranim javnim investicijama na nivou Republike i blagovremenog obezbeđivanja potrebnih sredstava za planirane investicije. smernice i instrumenti privrednog razvoja Srbije u budućim uslovima koji prate Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Glavni strateški dokumenti zemlje koji se održavaju na proces budžetskog planiranja jedinica lokalne samouprave u Repubici Srbiji 4. sprovođenja ekonomskih reformi i reforme pravnog sistema Srbije. Nacionalna strategija za pridruživanje i pristupanje EU predstavlja jedan od najvažnijih (ako ne i najvažniji) strateški dokument zemlje.1. rezultatima izbora i odjecima javnog mnjenja u Srbiji.2. „kopenhagenških kreiterijuma“ i acquis communautaire. postepenu liberalizaciju tržišta. u godišnjem zakonu o budžetu opredeljivala i sredstva za NIP. Osnovni ciljevi strategije ogledaju se u sledećem (videti sajt Vlade RS: http://www.- - - plan realizacije. Usvojeni srednjoročni prioriteti javnih investicija uključuju se u Memorandum o budžetu RS. 3. „Kvantitativnost“ parametara korišćena je za odražavanje 25 . čijim se sprovođenjem mogu ostvariti oni ciljevi koji su sa stanovišta EU prihvatljivi za pristupanje EU. koji bi u potpunosti bio usklađen sa pravom EU. Posmatrani dokument sastavljen je iz više celina. s obzirom da su se. pristupanje Evropskoj uniji predstavlja njeno strateško opredeljenje. da se pruže osnovni ciljevi. ona sadrži elemente koji se bave: - demokratizacijom društva i reformom političkog života u zemlji (uvođenje principa vladavine prava. da se kroz određene mere i akcije obezbedi realizacija unutrašnjih reformi u oblasti funkcionisanja političkih institucija.

gov. poboljšanja položaja penzionera i starih osoba. SSS-om je analiziran tranzicioni i makroekonomski okvir zemlje (uz prikazana fiskalna/finansijska ograničenja) u okviru koga se može kretati tokom njihove realizacije. lokalnih vlasti i ostalih učesnika. tako i u okviru finansiranja prioritetnih aktivnosti. Taj opšti. Iz sadržaja Strategije jako je teško razvijati budžetsku logiku. trebao bi se angažovati poseban „prevodilački“ tim.prsp.srednjoročnom okviru. odnosno budžet kojim će se izraziti troškovi njene realizacije. državni plan oličen je u Strategiji za smanjenje siromaštva (u daljem tekstu: SSS).sr. Strategija za smanjenje siromaštva S obzirom da je Srbija tokom devedesetih godina prošlog veka značajno osiromašila. 26 . Time su stavljene u funkciju realizacije opšte strategije zemlje. ova karakteristika odražava se i na to da ona nema finansijske plan(ove).sr.prsp. U funkciji postuliranja i realizacije SSS nastao je Tim potpredsednika Vlade koji se bavi ovim pitanjem.yu). stvaranja efikasnije socijalne zaštite. Ona je. U tom segmentu. Imajući u vidu njen delokrug poslova. sa naglaskom na otvaranju radnih mesta u privatnom sektoru + sprečavanje pojave novih kategorija siromaštva + efikasno sprovođenje postojećih i definisanje novih programa za smanjenje siromaštva) „pokupljene“ su i određene sektorske strategije (Strategija za smanjenje nezaposlenosti. Pregled ostalih strategija Republike Srbije 35 Osnivanje i delokrug poslova Kancelarije utvrđeno je posebnom uredbom Vlade RS.2. jasno je da mora imati plan koji će je voditi ka izbavljenju iz siromaštva. unapređenja sistema zdravstvene zaštite koji će biti u funkciji smanjenja siromaštva. stvaranja boljih uslova u smislu života u urbanim i ruralnim sredinama.gov. Glavni strateški pravci postavljeni su na liniji: - - - - - - - - povećanja mogućnosti za zaposlenje stanovništva. On se ogleda kako u opštem . Poseban kvalitet SSS ogleda se u tome što ona ima svoj budžet. Ona u sebi sadrži presek trenutnog stanja (uz sve relevantne statističke i druge kvantitativne pokazatelje). ali i glavne strateške pravce smanjenja siromaštva u Srbiji. Iz sadržaja SSS vidi se njen opšti karakter (videti sajt Vlade RS: http://www. dobila posebno mesto u Memorandumu o budžetu.36 4. npr. u saradnji sa resornim ministarstvima koja su zadužena za implementaciju njenih segmenata u realnost Srbije. Naravno.35 4. Strategija razvoja socijalne zaštite i Strategija razvoja poljoprivrede. Time je i u budžetskom smislu „ozvaničena“ kao strategija od opšteg značaja za Republiku. unapređenja sistema obrazovanja koji će biti u funkciji smanjenja siromaštva. poboljšanja ekološke zaštite i stavljanja u funkciju smanjenja siromaštva. a ne budućeg – željenog stanja. tako da u sebe „usisava“ realizaciju brojnih sektorskih strategija. SSS je jedan od najbolje napisanih dokumenata ove vrste u zemlji.2. Videti Uredbu o osnivanju Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji objavljena je u „Službenom glasniku RS”. br. Zadatak Tima je da bude centralna jedinica koja će rukovoditi datim procesima i koja će koordinirati rad resornih ministarstava. funkcije tog tima trebala bi da vrši Kancelarija za pridruživanje EU. kao i Strategija za pristupanje EU i NIP. da bi se uspostavila komunikacija između opštih/strateških ciljeva koje sadrži i izražavanja njihove realizacije kroz budžet Republike i JLS. 36 Kao ilustracija rada Tima može se videti Izveštaj o realizacije Strategije (http://www.sadašnjeg. Budžet je stavljen u matricu iz koje se mogu videti oblasti i konkretne aktivnosti koje će se finansirati (iznosi su prikazani i u apsolutnim i u relativnim pokazateljima).yu). U razradi tri stuba Strategije (dinamičan privredni rast. 65/2006.3. Ona pokriva širok spektar aktivnosti države.2. regionalnog razvoja zemlje.).

Analizirajući sadržaj Uputstva za pripremu budžeta koji je definisan „starim“ ZOBS-om ne može se jasno uočiti namera zakonodavca da mu omogući funkciju u procesu strateškog upravljanja. Nacionalna strategija za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti. 23. Strategija podsticanja rađanja. godine. Strategija za unapređivanje položaja Roma u Republici Srbiji. 20. Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji. godine. 24. Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije. Nacionalna strategija privrednog razvoja Republike Srbije od 2006. Strategija razvoja trgovine Republike Srbije. do 2012. Strategija razvoja konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća za period od 2008. do 2013. Uspostavljanje veze budžetskog planiranja sa strateškim upravljanjem zemlje Memorandum o budžetu trebao bi da bude u funkciji dokumenta „medijatora“ strateških ciljeva u finansijske pokazatelje koji će biti sadržani u budžetima različitih nivoa vlasti u zemlji. odnosno prikazivanje njihovih pojedinačnih elemenata.sr. po pravilu. hteli bi i da prikažemo „popis“ ostalih strategija RS. do 2011. 9. 6. 12. Strategija dugoročnog ekonomskog razvoja juga Srbije .Pored gore analiziranih strategija. do 2013. Strategija razvoja socijalne zaštite. tako da date informacije nisu imale posebnu upotrebnu vrednost u procesu pripreme budžeta ni Republike. 7. 8.gov. Strategija podsticanja i razvoja stranih ulaganja. Među njima. godine. 4. godine. Imajući u vidu da opšte i pojedinačne strategije zemlje nastaju na „centralističkim“ osnovama.opštine Preševo. 27 . u dosadašnjoj praksi strategije su se. 5. Nacionalna strategija za mlade. 11. Nacionalna strategija za prevenciju i zaštitu dece od nasilja. Strategija javnog zdravlja Republike Srbije. Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji. Strategija razvoja turizma. Strategija razvoja informacionog društva u RS. odnosno JLS. Strategija razvoja zvanične statistike. 3. „površinski“ predstavljale . bez konkretnih ciljeva i akcija delanja lokalnih vlasti (samo kroz pregled ustavno37 Sve najvažnije strategije mogu se preuzeti sa zvaničnog sajta Vlade RS: http://www. 1. do 2013. Strategija razvoja poljoprivrede Srbije. 16. 22.yu. 2. 13. 25. strateški dokumenti koji su nastali na republičkom nivou vlasti imaju zajednički nedostatak u pogledu determinisanja uloge JLS. Nacionalna strategija održivog razvoja. Strategija razvoja stručnog obrazovanja u RS. 10. Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2005-2010. - uopšteno. 4. Ona se „prozire“ kroz zahtev da treba da sadrži: - osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu budžeta Republike.nije se išlo u njihovu dubinu. mogli bi da podvedemo Strategiju regionalnog razvoja Srbije za period od 2007. izabrali smo najvažnije. ona je navedena: - bez jasno utvrđene mreže koordinacije i subordinacije u radu između centralne i lokalne vlasti.3. 17. ni lokalnih vlasti. 21. 15. Ostale su mahom sektorskog karaktera. 19.37 Pod strategijom koje ima određene odlike opšteg tipa. Strategija za borbu protiv droga u Republici Srbiji za period od 2009. Međutim. kao i - procenu primanja i izdataka budžeta za naredne dve fiskalne godine . godine. Strategija razvoja sporta u Republici Srbiji za period od 2009. 14. godine. jasno je i da rezultat mora biti „centralistički“. Bujanovac i Medveđa. Strategija povećanja izvoza Republike Srbije za period od 2008. 18. Tamo i gde se pominje uloga lokalnih vlasti. do 2012.srbija. S druge strane.

i ona mogu imati strateški karakter. konsolidovanog računa trezora (u daljem tekstu: KRT). Time bi se povećala predvidljivost i transparentnost posmatranog sistema. 28 . naznačeno je da obezbeđivanje infrastrukture i objekata u osnovnom obrazovanju predstavljaju nove nadležnosti lokalne samouprave. sâmog izbora projekata.). Međutim. 5.). Vrlo je teško obuhvatiti i objasniti sve njegove funkcije. kao i dinamiku prenosa sredstava. i 2008. davao bi još bolje rezultate. proces planiranja NIP-a uveliko se „umešao“ u proces planiranja i pripreme budžeta za 2007. Funkcije i elementi trezora jedinica lokalne samouprave 5. Na primer. Centralni nivo vlasti često daje nejasne signale u tom pogledu. odabira subjekata koji će ih izvršavati. Kao sredstva NIP-a.1. Svi rashodi dati su kumulativno. Funkcije trezora Savremena teorija i praksa imaju dosta muka da definišu trezor. bilo radi kapitalnog finansiranja ili plasiranja „viška“ budžetskih sredstava. tako da su principijelni stavovi o tome kako treba da se „odigra“ budžetski ciklus (posebno u delu planiranja kapitalnih investicija). odnosi se na insistiranje centralne vlasti na smanjivanju tekuće budžetske potrošnje u budžetima JLS radi ostavljanja prostora za rast investicione! Od 2007. godinu . on nije urađen po principu podele troškova između različitih nivoa vlasi. Na strani 63. Pravno i organizaciono ustrojstvo trezora lokalne samouprave 5. godine. što se čini putem jedinstvenog. Ova okolnost „zamagljuje“ sliku i pasivizuje predstavnike JLS u procesu strateškog upravljanja zemljom. Ovo pogotovo važi za cash-flow menadžment.- - zakonskih ovlašćenja lokalne samouprave).gov. ostali po strani. dinamike i načina njihove realizacije. 39 Bez obzira što je u SSS determinisan budžet realizacije strategije. prepuštena je prilika da navedeni podaci budu sastavni deo „prolećnog“ Memoranduma o budžetu i da budu dostavljeni JLS na početku budžetskog planiranja. Očigledno se žurilo sa njegovom realizacijom. pojavljuju se i poslovi koji su vezani za operacije na tržištu kapitala bilo radi obezbeđenja ravnoteže prihoda i rashoda. na primer. Oni nemaju dobar „pregled igre“ ni u procesu kreiranja.raspodela namenskih transfera iz budžeta Republike. tako da je jako teško utvrditi koliko će JLS koštati implementacija ovog strateškog dokumenta. 38 Čak su negde napravljene i materijalne greške.1. nema sumnje da je reč o instituciji javnih finansija zemlje preko koje se obavljaju sva budžetska primanja i izvršavaju svi budžetski rashodi. Jedina informaciona konstanta tokom njegovog dosadašnjeg „života“ u praksi.yu. odnosno posebna republička organizacija utvrđuje ukupnu visinu namenskog transfera i kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim JLS. (Strategija se može naći na: http://www. ako bi se uveli principi višegodišnjeg budžetiranja i jasnija pravila raspodele budžetskih sredstava. kojoj se može dodeliti strateški karakter. Na taj način trezor ostvaruje važnu ulogu u efektivnom upravljanju budžetskim sredstvim. niti u procesu implementiranja lokalnih strategija povodom uspostavljanja njihove korelacije sa strategijama višeg reda. Često i ometa odvijanje budžetskog ciklusa JLS. Nadležno ministarstvo. Ovaj dokument nije pružao dovoljne informacione osnove za strateški menadžment lokalnih vlasti. SSS.prsp.1. Time bi se stvorili uslovi da JLS mogu u „širem“ vremenskom horizontu planirati svoje strateške/kapitalne projekte i izvore sredstava za njihovu realizaciju.posebno u delu koordinacije planova. Pri koncipiranju ovog rešenja. Zanimljivo je istaći i to da je Memorandum o budžetu davao samo parametre koje se indirektni odnose na finansiranje JLS (rast BDP-a. Proces planiranja u okviru ovog segmenta.sr. nivo projektovane inflacije i sl. ovog puta. bez utvrđene „cene koštanja“ realizacije ovog procesa39 i sl. u revidiranom Memorandumu uvedena je nova funkcija koja je važna za finansiranje i upravljanje JLS .38 bez merila i indikatora uspeha. Pored standardne funkcije državnog blagajnika.

Kontrolu rashoda. KRT predstavlja skup računa i podračuna na koje budžetski prihodi pritiču. novog ZOBS-a. Upravljanje sredstvima na KRT-u lokalne vlasti na koji se uplaćuju prihodi i sa kojeg se vrše plaćanja iz budžeta.   40 Videti član 101. Sistem javnih nabavki regulisan je posebnim zakonom. koje obuhvata: ­ obradu plaćanja i evidentiranje prihoda. ­ upravljanje primanjima od zaduživanja. odnosno plasiranje sredstava KRT-a. koje obuhvata: ­ upravljanje likvidnošću. Finansijsko planiranje. koja obuhvata upravljanje procesima odobravanja preuzimanja obaveza i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava. Prilikom primene „starog“ ZOBS-a javljale su se teškoće u ostvarivanju uvida u trošenje javnih sredstava kod onih pravnih lica koja nisu imala status ni DBK. kao i izradu konsolidovanog izveštaja budžeta grada. „izbrisani“ su poslovi provere prijema dobara i usluga – zakonodavac je imao u vidu da bi oni trebali biti deo interne kontrole. 3.sopstveni prihodi koje ostvaruju DBK i IBK.Kao i u „starom“ zakonu. članovima 9 i 10. 29 . Upravljanje primanjima od zaduživanja „pridruženo“ je funkciji upravljanja sredstvima KRT-a. ­ definisanje tromesečnih i mesečnih kvota preuzetih obaveza i plaćanja.sredstva izdvojena budžetom. ZOBS-a. preciznije su uređene odredbe koje se odnose na: - otvaranje i vođenje podračuna KRT-a i - investiranje. ­ pripremu i izradu svih izveštaja i izradu završnog računa budžeta lokalne vlasti. koje obuhvata: ­ projekcije i praćenje priliva na KRT lokalne vlasti i zahteve za izvršavanje izdataka. on se „tangentno“ naslanja na funkciju upravljanja sredstvima KRT-a i kontrole rashoda budžeta (odobravanja preuzimanja obaveza. - bolje kontrole i - racionalnijeg trošenja budžetskih sredstava. „starog“ ZOBS-a). Zakon je predvideo otvaranje KRT-a i vođenje glavne knjige trezora.sopstveni prihodi drugih korisnika javnih sredstava koji su uključeni u sistem KRT-a JLS. u ovim funkcijama sadržani su osnovni elementi izvršenja budžeta. Ovi računi otvaraju se kod Uprave za trezor u skladu sa Zakonom o platnom prometu. 41 Videti član 9. Novi ZOBS „izbacuje“ funkciju upravljanja dugom JLS koja je obuhvatala poslove upravljanja pregovorima o zaduživanju. . ­ upravljanje finansijskim sredstvima. Logično. Budžetsko računovodstvo i izveštavanje. ­ . „Novi“ ZOBS propisuje njihovo uključivanje u sistem KRT-a radi: - kvalitetnijeg i efikasnijeg informisanja o datim korisnicima javnih sredstava. Kao što se da videti. na kojima se prihodi drže i sa kojih se izvršavaju budžetski rashodi. ni IBK-a. tako da ovaj segment nije posebno apostrofiran u delanju lokalnog trezora. Praćenje kretanja mase zarada u javnim preduzećima na nivou tog trezora i dostavljanje izveštaja nadležnom ministarstvu RS.40 Ova institucija dužna je da obavlja sledeće funkcije u budžetskom sistemu zemlje: 1. vođenja evidencije o dugu i upravljanja primanjima od zaduživanja (videti član 73j. U cilju lakše primene. ­ vođenje poslovnih knjiga. ­ finansijsko izveštavanje. u skladu sa zakonom. proveru prijema dobara i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava). u okviru funkcije kontrole rashoda JLS. svaki korisnik budžetskih sredstava ima otvoren podračun na kome se posebno vode:41 . „novim“ ZOBS-om je posebno postuliran trezor lokalne vlasti. Pored toga. ZOBS-a. U okviru KRT-a. 4. 2. a ne trezora lokalnih vlasti. 5. Kako bi trezor mogao da uspešno obavlja gore navedene funkcije.

obavezama i izvorima finansiranja budžetskih korisnika. U principu. Time su se uspostavili novi načini plaćanja. primanja. definisanju kvota.2. u ovako postavljenoj konstelaciji može se prikazati na sledeći način: PLANIRANJE/ODLUKE ODELJENJE ZA BUDŽET JLS IZVEŠTAJI / PREDLOZI ODLUKA ODSEK ZA BUDŽET JLS ODSEK ZA TREZOR JLS IZVRŠNI ORGAN JLS PRIHODI ODOBRENJA ZA ISPLATU / ISPLATA SREDSTAVA ÊRÒ INDIRE KTNI BUDŽE BUDŽETSKI KORISNICI TSKI KORIS IBK NICI DBK KORISNICI SREDSTAVA VAN KRT-A LEGENDA: PROTOK NOVCA PROTOK INFORMACIJA PLANIRANJE / IZVRŠENJE BUDŽETA/ ZAHTEVI/ODOBRENJA/USKLAÐIVANJE Grafik 2: Učesnici i tok informacija/sredstava u uslovima trezorskog poslovanja JLS 30 . generisanje izveštaja o javnoj potrošnji i izveštavanje kojim se obezbeđuje kvalitetnije izražena transparentnost upravljanja budžetom i javnim finansijama. rashodi i izdaci. prihodi. upravljanju budžetom i budžetskim podsistemima. upravljanje dugom i sl. novi ZOBS preuzima odredbe koje se odnose na glavnu knjigu trezora.Glavna knjiga trezora je knjiga dvojnog knjigovodstva u koju se beleže sve transakcije. uopšte.1. 5. Obaveza korisnika budžetskih sredstava za vođenje određene vrste poslovnih knjiga menjaće se u zavisnosti od toga. institucionalizacija trezora omogućila je novi prilaz finansijskom planiranju. obezbeđenja likvidnosti. Tok odluka i sredstava. kada će im se ukinuti podračuni za njihovo poslovanje. zbog potrebe da se na jedinstven način definišu poslovne knjige u kojima korisnici budžetskih sredstava vode evidencije o svom finansijskom poslovanju i u kojima transakcije moraju biti usklađene sa transakcijama u glavnoj knjizi trezora (videti član 11. s tim što vrši odgovarajuća usklađivanja. Organizacioni aspekt funkcionisanja trezora lokalne samouprave Trezor JLS predstavlja sistem izvršavanja budžeta „novijeg“ datuma u RS – uveden je tek od 2004. ZOBS-a). Uvođenjem KRT-a stvorene su mogućnosti za koncentrisanje budžetskih sredstava i njihovo evidentiranje na konsolidacionoj osnovi. stanje i promene na imovini. kontrola trošenja sredstava. Pored toga. upravljanja cash flow–om. godine.

Uvođenje trezora na lokalni nivo vlasti uticalo je i na menjanje zatečenih organizacionih postavki lokalnih službi koje su zadužene za vršenje poslove finansija. mehanizma preuzimanje obaveza. - pripreme i praćenja izvršenja kapitalnih projekata. - Računopolagač je lice koje je prema opštem ili pojedinačnom aktu organa odgovorno za zakonitost. Ova podela treba i da omogući raspodelu odgovornosti između naredbodavaca. po različitim osnovama. Zbog toga. - redefinisanja poslova koji se obavljaju u okviru postojećih radnih mesta. Trezor je poslednji „bastion“ odbrane sadržaja plana trošenja budžetskih sredstava. plaćanja i transfera budžetskih sredstava. i obrnuto). preuzimanje obaveza. odnosno lice koje je odgovorno za upravljanje sredstvima. vrlo je važno ustanoviti set procedura koje će ih „uvezati“ u integralnu celinu. bilo je važno izvršiti jasnu podelu između radnih mesta/službi/odseka/odeljenja koji se bave poslovima budžeta od onih koji se bave trezorom. - uvođenja novih poslova/radnih mesta. U principu. - ostali poslovi u vezi sa upravljanjem budžetskim i finansijskim sistemom lokalne zajednice. odnosno budžetskih aproprijacija. kao i za zakonitost i ispravnost sastavljanja isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima u vezi sa korišćenjem sredstava i druge imovine. Zbog višestepenosti hijerarhijske strukture subjekata budžetiranja i različitog smera tokova kretanja informacija/sredstava između njih („odzgo na gore“. zaštite od nenamenskog trošenja sredstava.3. 2. Razvijanje ovog mehanizma treba da omogući primenu principa poštovanja budžetskog ograničenja. koji je usvojen od strane skupštine JLS. Kada je u pitanju uređenje sistema evidentiranja i promene aproprijacija treba imati u vidu da proceduralizacija sistema trezora treba da omogući takvu organizacionu strukturu kojom će se izvršiti razdvajanje funkcija i nadležnosti lica koja. ispravnost i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima koji se odnose na korišćenje sredstava organa. poslovi budžeta i trezora treba da predstavljaju dva međusobno usmerena ogledala. 3. kao i za izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. 5. domen poslova budžetskog sektora kretao bi se u sledećim granicama – njih bi činili poslovi: - pripreme i praćenja izvršenja budžeta. - praćenja ekonomskih tokova u lokalnoj zajednici. računopolagača i internih kontrolora tokom procesa trošenja sredstava budžeta. ali i raspodele odgovornosti. 1. mora se izvršiti segmentiranje procedura kojim se žele urediti posmatrani procesi. Trezorske procedure Imajući u vidu da u sistemu izvršenja budžeta figurira više učesnika. - pripreme i praćenja izvršenja budžetskih fondova. Funkcije naredbodavaca i računopolagača ne smeju se poklapati u procesu izvršenja budžeta JLS. U preseku zajedničkog fokusa njihovog rada. - vođenja politike izvornih prihoda JLS. U tom smislu. odnosno rukovodilac korisnika budžetskih sredstava. Za razliku od trezorskih funkcija. moralo je doći do: - reorganizacije postojećih ili stvaranja novih organizacionih jedinica. 31 . a pripremljen i vođen od strane izvršnog organa vlasti. sistema evidentiranja i promene aproprijacija. kao i da se odlikuje složenošću tokova informacija/sredstava. važno je posebno regulisati procese koji su vezani za funkcionisanje: 1. učestvuju u posmatranom procesu (ovo važi i za sve naredne procedure). 4. plana izvršenja budžeta i kvota. izdavanje naloga za plaćanje koji se izvršavaju iz sredstava organa.1. - Naredbodavac je funkcioner.

- da je nabavka izvršena u skladu sa namenom koja im je utvrđena odlukom o budžetu. odnosno dobavljače obezbedi osnova za kvalitetnije planiranje i upravljanje cash flow–om. - zahtevi za potrošnju budžetskih sredstava budu u skladu sa namenom koja im je utvrđena odlukom o budžetu. - da je nabavka ili obaveza plaćanja predviđena za datog budžetskog korisnika nastala na osnovu inicijative određenog lica. - izvrši rezervisanje budžetskih aproprijacija i kvota u mesecu/određenom veremenskom periodu u kom se očekuje plaćanje preuzete obaveze. izvršnog organa JLS i organa zaduženog za poslove finansija opštine/grada. Dobrim uređenjem ovog procesa trebalo bi da se stvore garancije da: - evidentirane aproprijacije budu u skladu sa usvojenim budžetom. Sistem trezora treba da onemogući preuzimanje obaveza ili plaćanja koja su veća od mesečno ili tromesečno utvrđenih kvota budžetske potrošnje. - poštovanje odluke o budžetu JLS. 4. Njime treba da se stvore garancije da: - kvote budu utvrđene i evidentirane u iznosima jednakim ili manjim od iznosa u usvojenom budžetu. - putem raspoređivanja plaćanja na neposredne primaoce sredstava.„probijanje“ budžetskih pozicija.ali i interne kontrole koja je predviđena Zakonom. odnosno dospeća računa. Procedure koje su vezane za plaćanja imaju za cilj da se preko njih: - obezbedi poštovanje odluke o budžetu. vrlo je važno izvršiti precizno razdvajanje funkcija i nadležnosti lica koja. - kontrola prekomerne potrošnje. Uspostavljenjem adekvatnih organizacionih postavki i procedura kojim će se procesuirati aktivnosti koje su vezane za plan izvršenja budžeta i kvota treba da se obezbedi: - poštovanje zakonskih odredbi kojima je uređena oblast budžeta i budžetskog sistema zemlje. - da su plaćanja u skladu sa namenama utvrđenih odlukom o budžetu i da se zna koji ih je odobrio. U ovom segmentu funkcionisanja trezora. - poštovanje ostalih odluka koje su vezane za budžet JLS. On bi trebao da bude tako postuliran da se kroz uvođenje odgovarajućih procedura: - obezbedi poštovanje Zakona o javnim nabavkama i bolje upravljanje procesima koji su vezani za njih. - promene u aproprijacije budu u skladu sa namenom koja je im je utvrđena odlukom o budžetu. - obezbedi poštovanje ostalih odluka koje su vezane za budžet. Njime se omogućava i primena sistema interne kontrole. - obezbedi bolja osnova za kvalitetnije planiranje i upravljanje cash flow–om. po različitim osnovama. - zahtevi za potrošnju budžetskih sredstava budu korespodentni sa očekivanim primanjima budžeta. Razvijanjem mehanizama preuzimanja obaveza onemogućava se prekomerno trošenje budžetskih sredstava . 3. osim ako nije dato posebno ovlašćenje za tu svrhu. učestvuju u datom procesu. - promene u aproprijaciji budu odobrene od strane skupštine. treba urediti mehanizam koji će obezbediti: - da je lice koja vrši odobravanje preuzete obaveze ovlašćeno da odobri nabavku. 32 . - osnova za planiranje i upravljanje cash flow–om. - putem rezervisanja budžetskih aproprijacija i kvota pre kupovine roba i usluga. Uvođenjem procedura kojim se regulišu plaćanja i transfer budžetskih sredstava uređuje se jedna od najosetljivijih faza budžetskog procesa. - obezbede garancije dobavljačima da će se izdvojiti sredstva za plaćanje njihovih računa/ ugovornih obaveza. 2. vrši kontrolisanje prekomerne budžetske potrošnje. U tom smislu.

Poslednje navedenim pravilnikom uređuje se način korišćenja novčanih sredstava sa podračuna.43 3. „starog“ ZOBS-a. 45 Osnov za donošenje datog Pravilnika nalazi se u ZOBS-u. Uredbe o budžetskom računovodstvu. - da je iznos plaćanja tačno utvrđen. „Službeni glasnik RS“.44 4. Ne 42 U pitanju su gradovi Zrenjanin i Valjevo. računovodstveno poslovanje i budžetski sistem RS. procenjuju pozicije finansijskih izveštaja.46 Pored toga što je to njihova zakonska obaveza. Gledano „spolja“. opština Smederevska Palanka i opštine iz Jablaničkog i Pčinjskog okruga. Između ostalog. Pravilniku o organizaciji budžetskog računovodstva.- obezbedi tačno evidentiranje rashoda u finansijsko-računovodstvenim evidencijama. 46 Ova tvrdnja odnosi se i na uspostavljanje takvih organizacionih rešenja kojim se jasno razdvajaju radna mesta/ službe/odseci /odeljenja koji se bave poslovima budžeta od onih koji se bave trezorom. sastavljanje finansijskih izveštaja.2. pored posmatranih JLS. Uprava za trezor ima nadležnost da daje preporuke JLS po pitanjima budžetskog sistema i da vrši propisivanje pravila budžetskog računovodstva. U najkraćem. Pravilniku o načinu korišćenja sredstava sa podračuna. odnosno usluga koja je predmet plaćanja zaista primljena. kontrola finansijskih transakcija i sadržina obrazaca za evidentiranje finansijskih transakcija u glavnoj knjizi trezora i sl. prethodno navedene procedure imaju zadatak da se procesi. popis imovine i obaveza. utvrđuju odgovorna lica u ovom procesu. ne može se zanemariti uticaj republičke Uprave za trezor čiji je zadatak da bliže uredi opšte uslove iz ove oblasti. odnosno drugih računa DBK i IBK koji su uključeni u KRT JLS.45 Sistematizacijom radnih mesta nadležne organizacione jedinice za budžet i finansije JLS stvaraju se pretpostavke za raspodelu poslova i odgovornosti lica u procesu planiranja. odnosno učinjena. - da su plaćanja u skladu sa namenama koja im je utvrđena odlukom o budžetu. 44 Osnov za donošenje datog Pravilnika nalazi se u članu 16. 2. 125/2003 i 12/2006. pripreme i izvršenja budžeta. stav 9. odnosno drugih računa KRT-a. odvijaju u skladu sa pozitivnim zakonskim normama kojima je regulisano finansijsko. materijalno. na ovu pozitivnu okolnost uticalo je i delovanje eksternog i internog okruženja. - da je roba. zaključivanje i čuvanje poslovnih knjiga. - da je službenik za odobravanje Zahteva za plaćanje ovlašćen da isti odobri. funkcija budžetskog računovodstva i izveštavanja u tom procesu. Institucionalni okvir kojim se uređuje funkcionisanje trezora jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Nakon analize institucionalnog okvira kojim odabrani uzorak JLS u RS42 uređuje funkcionisanje trezora možemo istaći da se refelktuje u donošenju sledećeg korpusa lokalnih propisa: 1. - da se plaćanja zasnivaju na adekvatnoj dokumentaciji. po različitim osnovama. 33 . većina opština i gradova u RS ima „zaokružen“ institucionalni okvir trezora kojim rukovode. opština Inđija. 43 Osnov za donošenje Uputstva o radu trezora JLS nađeno je u odredbama člana 73j. - da je iznos sredstava kojima treba da se izvrši plaćanje u granicama aproprijacija i kvota. Uputstvu o radu trezora. Sistematizaciji radnih mesta nadležne organizacione jedinice za budžet i finansije. 5. računovodstvenih isprava i finansijskih izveštaja. Pravilnikom o organizaciji budžetskog računovodstva bliže se regulišu elementi budžetskog računovodstva. učestvuju u datom procesu. Uputstvom o radu trezora reguliše se način izvršenja budžeta. - da rashodi terete odgovarajuća konta. Uvođenjem posmatranog seta procedura treba da se obezbedi ispunjenje sledećih zahteva: - da se razdvoje funkcije i nadležnosti lica koja. koje uređuju. br. Sa velikom dozom sigurnosti možemo tvrditi da.

donošenje pravovremenih i pravilnih odluka. 47 Ukratko.48 Vlada RS bliže uređuje budžetsko računovodstvo . obezbeđenje transparentnosti izveštaja svim zainteresovanim korisnicima. Osnov za merenje rezultata u finansijskim izveštajima predstavlja saldo gotovine i gotovinskih ekvivalenata budžeta JLS. koje objavljuje Komitet za javni sektor Međunarodne federacije računovođa – IFAC. 2.treba zaboraviti ni pomoć inostranih razvojnih programa koji su se bavili ovom oblašću i time pomogli predstavnicima stručnih službi opština i gradova u RS da je lakše implementiraju u praksu . na primer. odnosno gde nema tragova političkog voluntarizma u donošenju upravljačkih odluka.ministar finansija uređuje način vođenja računovodstva budžeta. odvijanje reformi teče nesmetano.Program za reformu lokalne samouprave (SLGRP/USAID) i Program MIR 2 koji je radio u Jablaničkom i Pčinjskom okrugu. U periodu kojim se bavi naša analiza. 3. Finansijsko izveštavanje 6.dina Aleksandra Peneva iz Uprave za trezor na radionicama koje su organizovane od strane pomenutih programa). Uredbe o budžetskom računovodstvu.47 Finansijski izveštaji zasnovani su na informacijama o izvorima sredstava prikupljenih u toku određenog perioda. Nekad su. 34 . sadržaj i način finansijskog izveštavanja za DBK i IBK. Budžetsko računovodstvo predstavlja „temelj“ finansijskog izveštavanja.1. kontrola izvršenja svih elemenata po pitanju: - zadatih rokova i - poštovanja iznosa planiranih i alociranih sredstava. čisto tehničkih pitanja u fokusu. postala „zakoniitost“ u procesu tranzicije u RS. već pomenutom. Izveštaji bazirani na gotovinskoj osnovi zasnovani su na isključivom praćenju: - novčanih tokova (tekuće finansiranje opštine/grada) i - kapitalnih izdataka i finansiranja budžeta JLS (kapitalno/investicionio finansiranje opštine/ grada). čak. nekako. mestu „trošenja“ i nameni za koju su sredstva iskorišćena. stručne službe JLS pokazale su se spremnim i sposobnim da se suoče sa ovim segmentom reforme fiskalnog sistema zemlje. može se reći da ju je. ovo pitanje bilo je uređeno. Gledano „iznutra“. 4. odnosno plaćanja.dina Živka Nešića i g. Obzirom na specifičnost oblasti koja zahteva visoku stručnost aktera. sastavljene na osnovu usvojenih računovodstvenih politika sa obrazloženjima. finansijsko izveštavanje treba da ukaže i na: - efikasnost sa kojom se odvija izvršenje budžeta i - poštovanje zakonitosti i namenskog korišćenja budžetskih sredstava. Uredbom o budžetskom računovodstvu (u daljem tekstu: URB) koja je usklađena sa Međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. UBR-a. zajedno delovali „na terenu“ (gostovanja g. To je. Možemo ih podeliti na izveštaje:50 - - bazirane na gotovinskoj osnovi. U RS primenjeni su principi računovodstva baziranog na gotovinskoj osnovi. upravo. Posredno. Pravni okvir finansijskog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Sistem finanijskog izveštavanja u javnom sektoru treba da obezbedi ispunjenje sledećih ciljeva: 1. Pored gotovinske osnove. obezbeđenje razumljivosti iskazanih informacija. 48 Videti član 5. 6. Tamo gde je rešavanje stručnih. kao i budžetske fondove lokalne vlasti (date odredbe stoje i u novom ZOBS-u – videti član 75).49 URB propisuje više vrste izveštavanja. 49 To je skup računovodstvenih standarda i odgovarajućih tumačenja. to je načelo računovodstenog obuhvatanja prihoda i rashoda u trenutku naplate. 50 Videti član 7. njena apolitičnost „oslobodila“ od „kočenja“ sa strane. kao i o saldu gotovinskih sredstava na dan izveštavanja.

UBR-a. IBK su dužni da tromesečno sastavljaju periodične izveštaje o izvršenju budžeta i dostavljaju ih DBK u roku od deset dana po isteku tromesečja. nadležni izvršni organ JLS usvaja i dostavlja izveštaje skupštini JLS. Godišnji finansijski izveštaji budžeta JLS zasnivao se na konsolidovanim finansijskim podacima iz glavne knjige trezora53 i podacima iz izveštaja završnih računa DBK. Poslovne knjige JLS čine: a) dnevnik. vode samo pomoćne knjige i evidencije. - izveštaj o izvršenju budžeta sačinjen tako da prikazuje razliku između odobrenih sredstava i izvršenja. DBK ih usklađuju sa podacima sadržanim u glavnoj knjizi trezora i podacima iz svojih evidencija. „Zaokruženje“ procesa godišnjeg izveštavanja manifestovan je u pripremi završnog računa budžeta. - bilans prihoda i rashoda. kao i izvršenih otplata kredita. glavna knjiga DBK i IBK. usaglašenih sa informacijama sadržanim u izveštajima o novčanim tokovima. Videti član 11.obavezno u roku od petnaest dana po isteku šestomesečnog. IBK sastavljaju godišnje finansijske izveštaje na osnovu evidencija o primljenim sredstvima i izvršenim plaćanjima koja su usaglašena sa trezorom. koji u sebi sublimira sve dokumente važne za valjano „ilustrovanje“ procesa budžetiranja JLS. ovaj proces zasniva se na piramidalnoj osnovi. Njih čine:51 - bilans stanja.56 Kao i u slučaju godišnjeg izveštavanja. Pored izmena u sadržaju završnog računa budžeta. Lokalni organ uprave nadležan za finansije vrši njihovu konsolidaciju i sačinjava periodični pregled izvršenja budžeta.55 Periodično izveštavanje zasnovano je na kvartalnom praćenju izvršenja budžeta.54 Godišnji izveštaji DBK predstavljaju konsolidovane finansijske izveštaje. jer organi izvršne vlasti imaju obavezu informisanja zakonodavnog tela o procesu izvršenja budžeta. 52 Videti članove 6 i 8. Ovom odredbom uvodi se značajna novina u finansijskom izveštavanju unutar javnog sektora RS. Podaci iz jedne celine. UBR-a.URB razlikuje više vrsta izveštaja koji su sastavljeni na osnovu usvojenih računovodstvenih politika. (Videti član 10. - izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve. a ne kameralnog računovodstva. Svi posmatrane vrste izveštavanja sumirane su u dve vremenske ravni:52 a) godišnje izveštavanje i b) periodično izveštavanje.57 Date izveštaje prati i obrazloženje najvećih odstupanja od iznosa odobrenih budžetom. UBR-a). odnosno devetomesečnog perioda. u roku od 20 dana po isteku tromesečja. vrše konsolidaciju podataka i dostavljaju organu uprave nadležnom za poslove finansija i ekonomije. O tome više u nastavku rada. U roku od petnaest dana po podnošenju ovog izveštaja. Napomene radi. odnosno vođenja poslovnih knjiga. Ona sadrži računovodstvene evidencije za svakog DBK i IBK. UBR-a. 53 Glavnu knjigu trezora za budžet JLS vodi lokalni organ uprave nadležan za finansije. 56 Videti član 8. domaćih i stranih. Date izveštaje prati i obrazloženje najvećih odstupanja od iznosa odobrenih budžetom (videti član 76). 57 Sistem podseća na mehanizam međusobno postavljenih ogledala. 35 . kao i na osnovu drugih analitičkih evidencija koje vode. odnosno uključuju podatke iz svojih knjigovodstvenih evidencija i podatke iz izveštaja završnih računa njihovih IBK. sistem vođenja finansijske evidencije budžeta JLS zasnovan je na primeni principa dvojnog. UBR-a. 55 Završni račun budžeta trebao bi da sadrži i izveštaj eksterne revizije o finansijskim izveštajima . b) glavne knjige i c) pomoćne knjige i evidencije. novi ZOBS uređuje i pitanje periodčnog izveštavanja. treba imati u vidu da DBK i IBK koji svoje finansijsko poslovanje ne obavljaju preko sopstvenog računa.Videti član 6 i 12. Sistem glavne knjige čine: glavna knjiga trezora. - izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine. „ogledaju“ se u drugoj celini. 51 Ovi dokumenti predstavljaju proizvod računovodstva. Lokalni organ uprave nadležan za finansije obavezan je da redovno prati izvršenje budžeta i najmanje dva puta godišnje informiše nadležni izvršni organ JLS . 54 Pri ovome. Ove izveštaje pratila su obrazloženja koja su bila sadžana od: a) objašnjenja velikih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja i b) pregleda primljenih donacija i kredita.

tako i Republika tretira budžete lokalnih vlasti. S obzirom na širok varijatitet interesa eksternih korisnika. jako je teško unificirano prići rešenju njihovog informisanja. gde su pojedine JLS napravile modele prezentacije dokumenata finansijske sadržine u kojima su komplikovani stručni termini i stavke „prevedene“ na svima razumljiv jezik (naročito uspešni u tome bili su Zrenjanin.6. Treba istaći i praksu da jedan broj JLS izveštava javnost i o periodičnom izvršenju budžeta. Indikativan je primer iz prakse zaduživanja JLS. na kojima „kače“ odluke o budžetu. ova izveštavanja su tromesečnog karaktera – prate redovne tromesečne izveštaje o izvršenju budžeta. Po pravilu. Isto kao što JLS vrše konsolidaciju finansijskih izveštaja svojih DBK i IBK. Izveštavanje eksternih korisnika usmereno je ka građanima.obavezu JLS da upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (videti član 42). to se čini sazivanjem konferencije za štampu na kojoj predsednik opštine/gradonačenik i njegovi saradnici izlažu glavne karakteristike koje su vezane za proces realizacije budžeta u određenom periodu. Nekad se to odnosi i za deo stručne javnosti. i „novom“). 36 . Ovom odredbom stvorene su osnove za informisanje javnosti. Teško je upotrebljiv za javnost. građanima i privrednim subjektima dostupna je konačna verzija pravnog akta kojim se reguliše finansiranje JLS. Dokumenti finansijske sadržine koji se upućuju građanima trebalo bi da budu lako razumljivi i pregledni. Zrenjanin. Primarni cilj ovog oblika izveštavanja je proces konsolidacije javnih finansija zemlje. JLS su dužne da budžet objave u lokalnom službenom glasilu. glavni eksterni korisnik finansijskih izveštaja JLS je Ministarstvo finansija RS. Ona se ne bavi pitanjem krajnjih korisnika finansijskih izveštaja. 58 Ne treba zaboraviti važnu novinu koji donosi novi ZOBS . Svi posmatrani subjekti imaju odgovarajući (in)direktni interes u pogledu funkcionisanja i finansiranja JLS. on je nepregledan i teško razumljiv za laike. Vodeći se principima ekonomičnosti u kreiranju izveštaja. „zajednički imenitelj“ nalazi se u obavezi objavljivanja budžeta. državnim organima. 59 Izuzeci nastaju jedino kad su eksterni korisnici u prilici da nameću pravila izveštavanja. Na žalost. Pozitivni primeri „iskoraka“ ka boljem informisanju javnosti mogu se naći iz prakse održavanja javnih rasprava o budžetu. Valjevo.58 U velikom broju slučajeva. stručne službe JLS dati „proizvod“ često koriste kao osnovu za informisanje ostalih subjekata iz njenog okruženja. Posmatrani dokumenti „boluju“ od birokratskog viđenja prikazivanja budžeta ili finansijskih planova budžetskih korisnika i insistiraju na poštovanju njihove nomotehničke forme i računovodstvene strukture. jer može biti modelovan tako da se „sintetičkim“ prilazom u obuhvatu i prikazivanju rashoda „zamaskiraju“ izvesne akcije lokalnih vlasti. Kada su u poziciji da zavise od odluke potencijalnog kreditora. „Proizvod“ ovog procesa je delo struke. Kada je ex post faza u pitanju. Oni treba da sadrže i objašnjenja o procesima i elementima važnim za utvrđivanje odluke o budžetu (ex ante . koji mogu biti eksternog i internog karaktera.2. Inđija i Grad Beograd koga smo naveli mimo izabranog uzorka JLS). JLS su voljne i u stanju da naprave više različitih izveštaja radi što boljeg „skeniranja“ finansijske situacije u kojoj se nalaze. Imajući u vidu složenost sadržaja i strukture ovog dokumenta. u najširem smislu reči. Faktički. opštine i gradovi u RS (u izabranom uzorku JLS: Inđija. Sadržina i struktura dokumenata putem kojih se prikazuje proces izvršenja budžeta postulirana je na osnovu UBR-a i „unificiran“ je za sve učesnike u ovom procesu. Po ZOBS-u (i „starom“. kao i postignutom stepenu efikasnosti i efektivnosti njene realizacije u praksi (ex post .faza izvršenja budžeta). namenjeno struci. poslovnom okruženju. na primer) koriste i svoje web prezentacije. Praksa finansijskog izveštavanja namenjenog okruženju Uredba o budžetskom računovodstvu propisuje platformu za finansijsko izveštavanje. kao i drugim subjektima koji stupaju u razne vidove saradnje sa JLS. Najčešće. dato pravilo se ne primenjuje u RS.59 Time je proces komuniciranja „zamagljen“ dokumentima čija sadržina traži prevodioca za širu upotrebu.faza planiranja). Međutim. dugoročnim i kratkoročnim kreditorima. Smederevska Palanka.

60 Predsednik opštine/gradonačelnik i opštinsko/gradsko veće koriste ih u procesu upravljanja budžetom i donošenja pravovremenih i valjanih odluka prilikom kreiranja i vođenja politike JLS. - o zaduženosti budžeta JLS (pregled kratkoročnih zaduženja i dugoročnim instrumentima duga). UBR-a. to se radi na mesečnom nivou. električne energije. ako je to ekonomski opravdano i uravnoteženo sa vrednošću tih zaliha. Po pravilu. u Valjevu se. pomoćne evidencije imaju važnu ulogu u procesu praćenja izvršenja budžeta i donošenju upravljačkih odluka. Na primer. - namenske upotrebe sredstava. 37 . troškova goriva i rezervnih delova za prevozna sredstva. Rukovodeća struktura JLS može samostalno kreirati sadržaj i metodologiju sastavljanja izveštaja. Kod internog izveštavanja.61 U okviru pomoćnih knjiga.3. Sistem internog izveštavanja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji Finansijski izveštaji namenjeni internim korisnicima upućuju se nadležnim organima JLS. efektivnosti i ekonomičnosti ostvarenja budžeta. najčešće se upotrebljavaju podaci koji reflektuju informacije o:62 - strukturi i kretanju plata zaposlenih.obezbeđuje detaljne podatke o svim promenama na zalihama. prati rad blagajne. ogreva i sl. Skupštini JLS služe za praćenje i kontrolu rada izvršne vlasti. mesečnoj ili tromesečnoj osnovi. Na osnovu datih finansijskih podataka oni izrađuju svoje. koji imaju karakter pomoćnih knjiga i evidencija. 62 U okviru ovog segmenta računovodstva mogu se voditi i pomoćne knjige: a) kupaca . odnosno dostignuti stepen i strukturu izvršenja aproprijacija determinisanih budžetom. - stanju osnovnih sredstava.obezbeđuje detaljne podatke o svim potraživanjima od kupaca i b) zaliha . - primljenih donacija JLS. - izvršenja finansijskih planova budžetskih korisnika. Međutim. finansijski izveštaji odražavaju trenutnu likvidnost budžeta JLS. Njima se prati stanje: - ostvarenih priliva budžeta JLS (analitički pregled prihoda i primanja). vodi evidencija i o rasporedu grla stoke (ovaca) koja se poveravaju seoskim domaćinstvima na čuvanje. dodatne analize i donose odgovarajuća akta. - obavezama prema dobavljačima. U okviru ovog korpusa izveštavanja koriste se i ostali dokumenti. Njima se više zadire u finansijsko-materijalnu stranu „poslovanja“ JLS. na primer. vodi analitika potrošnje PTT usluga. - o svim kratkoročnim i dugoročnim plasmanima budžeta JLS. raspoloživost finansijskim sredstvima i rezervama. U Smederevskoj Palanci. 61 Videti član 14. U korisnike internih finansijskih izveštaja spada i rukovodeća struktura lokalnog organa uprave. U svim JLS koje smo kontaktirali. 63 S obzirom na specifičnost delokruga rada Direkcije za robne rezerve.63 60 Po pravilu. može se zadirati u „sve pore“ finansijskog poslovanja JLS – ovi dokumenti predstavljaju odraz primene modela upravljačkog računovodstva. - efikasnosti. - izvršenih isplata budžeta JLS (analitički pregled rashoda i izdataka). Oni se često dopunjuju izveštajima koji su rezultat vođenja pomoćnih knjiga i računovodstvene evidencije. ovi izveštaji prave se na dnevnoj. na primer. Svi pomenuti organi i lica imaju potrebu za dobijanjem informacija radi praćenja: - zakonitosti sprovedenih postupaka.6. u praksi se najčešće koriste već napravljeni „proizvodi“ kojim smo se bavili na prethodnim stranama ovog rada. vrši se evidencija benzinskih bonova.

Jednostavnije rečeno. - u očuvanju resursa sa kojima raspolaže (da nema gubitaka. gubitaka i grešaka. stav 1). 2. 3. 3. internu kontrolu predstavljaju određene aktivnosti i mere koje se preduzimaju od strane rukovodstva radi sprečavanja krađa. - u pridržavanju zakona. Ona se obavezno primenjuje među DBK. 5.64 U „starom” ZOBS-u bilo je posebno naznačeno da se sistem interne kontrole uspostavlja za sve transakcije računa prihoda i rashoda. kontrolnog okruženja. rasipanja. lošeg upravljanja. finansijsko upravljanje i kontrolu kod korisnika javnih sredstava. Ona podrazumeva postojanje: 1. - da se omogući dobijanje pouzdanih finansijsko-računovodstvenih podataka i ostalih informacija koji su važni za valjano upravljanje organizacijom. utvrđenih nivoa potencijalnih rizika. računa finansijskih sredstava i obaveza i računa finansiranja budžetskih korisnika.7. ekonomičnog. 38 . U pravnom sistemu RS. kao i obezbeđivanje pouzdanosti računovodstvenog izveštavanja organizacije. 4. Sistem interne kontrole jedinica lokalne samouprave 7. njime se podrazumeva skup mera koje se preduzimaju radi obezbeđenja operativne efikasnosti organizacije. internu reviziju kod korisnika javnih sredstava. efikasnog i efektivnog načina poslovanja i pružanja kvalitetnih usluga u skladu sa osnovnim ciljevima organizacije.1. interna kontrola JLS bliže je uređena odredbama ZOBS. Interna kontrola (finansijsko upravljanje i kontrola po novom ZOBS-u) treba da se organizuje kao sistem procedura i odgovornosti svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese koji se odvijaju unutar organizacione strukture JLS. Interna i eksterna kontrola budžeta 7. međusobno povezanih komponenti. Determinante interne kontrole jedinica lokalne samouprave Pojam interne kontrole može se posmatrati iz šireg i užeg aspekta. Dato polje delovanja odnosi se i na pravna lica: - nad kojima JLS ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru. krađa i drugih neregularnosti u radu organizacije). kontrole kontrolora. pronevera. 2. na „širim“ osnovama uređuje pitanje interne finansijske kontrole u javnom sektoru RS. harmonizaciju koju obavlja Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju. propisa i odluka rukovodstva. kao i upravljanja državnom imovinom (videti član 66a. kontrolnih aktivnosti. adekvatnog sistema informisanja i komuniciranja. IBK i javnim preduzećima koja su osnovana od strane lokalnih vlasti. Osnovni ciljevi interne kontrole trebali bi da se ogledaju u sledećim postulatima: - u uspostavljanju urednog. Realizacija interne kontrole sastoji se od više. - u kojima javna sredstva čine više od 50% njihovih ukupnih prihoda.1.1. grešaka. odgovorni su rukovodioci organi64 „Novi“ ZOBS nešto preciznije utvrđuje pojam interne kontrole u budžetskom sistemu zemlje . Novi ZOBS. Jasno je utvrđeno da interna finansijska kontrola obuhvata (videti član 80): 1. U širem smislu. neadekvatnog korišćenja. odnosno primenu određenih kontrolnih postupaka koje je propisalo njeno rukovodstvo. pronevera.uvodi sintagmu interna finansijska kontrola. Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu.

5 i 6. Novi zakon propisuje da se primenjuje u direktnim korisnicima sredstava budžeta Republike Srbije i organizacijama za obavezno socijalno osiguranje – oni mogu ustanovljavati odgovarajuće oblike interne revizije za IBK koji su u njihovoj nadležnosti (videti član 82. odnosno u svim pravnim licima u kojima ima „većinski paket akcija“. uključujući i od prevara. s tim što ga iznosi na nešto drugačiji način. dok je interna revizija oblik dopunske kontrole. javna preduzeća i pravni subjekti nad kojim JLS ima „većinski paket akcija“. - ekonomično. i u finanijskom smislu predstavljali složene celine (videti član 67. mogu uspostavljati odgovarajuće oblike interne revizije. - integritet i pouzdanost informacija. čiji je cilj da obezbedi:65 - primenu zakona. stav 2): - kontrolno okruženje. ZOBS-a).zacionih celina koji pripadaju budžetskom sistemu JLS. Zadatak finansijskog upravljanja i kontrole (interna kontrola. „starog“ ZOBS-a. - kontrolu. efikasno i namensko korišćenje sredstava budžeta. 39 . U novom ZOBS-u. interna kontrola predstavlja element upravljanja koji je ključan za efikasno poslovanje neke organizacije. „novi“ ZOBS preuzima ovo rešenje. Iako se odredbe novog ZOBS-a prevashodno odnose na organe i organizacije centralnog nivoa vlasti. Interna revizija sačinjava deo sistema internih kontrola. efikasno i efektivno korišćenje sredstava. ili da koriste zajedniče osnove koje je utvrdilo ministarstvo finansija za svoje budžetske korisnike (videti član 82. propisa. pravila i procedura. godine). stavovi 1 i 2. ZOBS je regulisao i ovu oblast. - informisanje i komunikacije. zakonodavac je propisao da sistem interne kontrole JLS treba da se sastoji iz mreže (koja čini organizacionu celinu). precizirano je da finansijsko upravljanje i kontrola obuhvata sledeće elemente (videti član 81. ZOBS-a). „Šira“ osnova na kojim je utvrđena interna finansijska kontrola u novom ZOBS-u u skladu je sa međunarodnim standardima za internu reviziju. Kompatibilno teorijskim postavkama. - upravljanje rizicima. koji je vrlo bitan za uvođenje finansijske discipline kod budžetskih korisnika. i u organizacionom. zaštitu sredstava i podataka (informacija). nepravilnosti i korupcije. ekonomično. interna revizija mogla se uspostavljati u korisnicima budžetskih sredstava koji su. Propisano je i da ministar finansija ima ovlašćenje da utvrđuje zajedničke kriterijume i standarde za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru (videti član 81. 4. po „starom“ ZOBS-u) je da obezbedi: poslovanje u skladu sa propisima. prioriteti i uslovi vezani za finansijsku kontrolu u javnom sektoru (Vlada RS je ovaj sporazum usvojila u aprilu 2006. novog ZOBS-a). međunarodnim standardima za internu kontrolu i najboljom praksom EU. Ostaje im mogućnost ili da ih sami utvrde. Time su ispunjene obaveze iz Plana za sprovođenje prioriteta iz Evropskog partnerstva. U principu. 65 Videti član 66a. stav 2. ostavljen je prostor i da DBK budžeta JLS. u kome su sadržani principi. U tom svetlu. stav 1). stav 6. - uspešno poslovanje JLS. realnost i integritet finansijskih i poslovnih izveštaja. Po „starom“ ZOBS-u. Interni revizori direktno su odgovorni rukovodiocima posmatranih organizacionih celina. računa i podataka. - čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka. Zakon nije propisao kriterijume za organizaciju i postupak interne revizije za JLS. - praćenje i procenu sistema. stavovi 3. unutrašnjim aktima i ugovorima.

stav 7. - obuke rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru iz oblasti finansijskog upravljanja i kontrole. „starog“ ZOBS-a. Budžetska inspekcija ima ovlašćenja i da vrši kontrolu pravnih lica i drugih subjekata kojima su direktno ili indirektno doznačena budžetska sredstva za određenu namenu. Zakon je utvrdio i konačan rok u kome Vlada RS podnosi godišnji izveštaj o radu budžetske inspekcije Narodnoj skupštini– dužna je da to uradi do 31. - interne revizije kod korisnika budžetskih sredstava. uspešnosti i potpunosti.samo je jasnije pozicionira u funkciju integralnog elementa interne finansijske kontrole u javnom sektoru RS. u cilju ocene ekonomičnosti. „novi“ ZOBS preuzima rešenja koja su bila utvrđena „starim“ zakonom – uporedi član 67. donacija. Novi ZOBS preuzima rešenja „starog“ zakona kada je reč o osnivanju i radu službe za budžetsku inspekciju JLS – datu službu osniva nadležni izvršni organ opštine ili grada. ZOBS-a. subvencija. procedure ili zadaci. - ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti. 71 Videti članove 85 i 89. - definisanja zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupanje interne revizije u javnom sektoru i vođenje registra internih revizora i povelja interne revizije. 40 . Ovom pitanju posvećen je čitav deo zakona. ZOBS-a. preduzeća i pravnih lica iz člana 77. Po datim rešenjima. 69 Kurzivom je obeležena jedina promena u odnosu na „stari“ zakon. sa članom 82. - vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. Budžetska inspekcija je dobila posebno mesto u novom ZOBS-u. - uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom. po planu koji donosi ministar. pravnim licima i drugim subjektima koji su učesnici u poslu koji je predmet kontrole i subjektima koji koriste budžetska sredstva po osnovu zaduživanja. 67 Član 66. Novi ZOBS-a preuzima i postojeća rešenja oko. - interne revizije kod korisnika budžetskih sredstava. Zadržava se i rešenje po kojem JLS mogu biti „kažnjene“ privremenom obustavom prenosa transfera iz budžeta RS ako:71 - ne postupe po rešenju budžetske inspekcije RS.69 - definisanja metodoloških uputstava i priručnika za finansijsko upravljanje i kontrolu. ZOBS-a. Eksplicitno je utvrđeno da mogu vršiti kontrolu budžeta JLS. stav 1. u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima. „strarog“ ZOBS-a. ovog zakona. službe za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine i službe za budžetsku inspekciju JLS. „novog“ zakona. stav 7. efikasnosti i uspešnosti. 68 Videti član 83. za projekte koje sufinansira EU. ostale državne pomoći u bilo kom obliku. sertifikacije i nadzora nad radom internih revizora. njihovih javnih preduzeća i drugih pravnih lica u kojima imaju „većinski paket akcija“. organizacija. već ustanovljene Centralne jedinice za harmonizaciju67 . Centralna jedinica za harmonizaciju obavlja poslove:68 - centralne harmonizacije i koordinacije metodologija finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u javnom sektoru. 70 Članovi 84-91.70 U odredbama novog ZOBS-a izvršena su određena preciziranja u nadležnostima budžetske inspekcije. dotacija i sl. marta tekuće za prethodnu budžetsku godinu. uključujući i nefinansijske operacije. - definisanja standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim standardima. - davanje saveta kada se uvode novi sistemi. - stručnog usavršavanja. poslove budžetske inspekcije obavlja Ministarstvo finansija – Uprava za trezor kojima su jasno propisani ciljevi delanja i delokrug nadležnosti.Funkcije interne revizije su:66 - provera primene zakona i poštovanja pravila interne kontrole. - revizija načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa. odnosno 66 Po ovom pitanju.

sistem internih kontrola trebalo bi da zadovolji sledeća četiri. Praksa varira od toga da li je „personalizovana“. javnih preduzeća i pravnih subjekata nad kojim JLS ima „većinski paket akcija“. Uobičajeno je da institucije veću pažnju posvećuju ugrađivanju preventivnih kontrola. Osnovna funkcija budžetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava DBK budžeta JLS. 7. U principu. U tom procesu koriste se posebni tipovi obrazaca koji prate nalog za isplatu i postaju sastavni deo računovodstvene dokumentacije. Interne kontrole moraju da budu odgovarajuće – da se primenjuju na odgovarajućim mestima i da odgovaraju procenjenom riziku. radi „personalizacije“ procesa preventivne kontrole. nego da se otkriju tek kad su već načinjene. Na primer. Među JLS u RS zatičemo različite prilaze u postuliranju sistema interne kontrole. Potrebno je da funkcionišu u skladu sa unapred utvrđenim principima i planom delovanja. 2. pogotovo važi za JLS koje imaju veći broj zaposlenih i složeniju organizacionu 41 . Treba da budu stalno primenjivane. Međutim. Organizaciono ustrojsvo interne kontrole među jedinicama lokalne samouprave u Republici Srbiji U procesu kreiranja i neposredne implementacije. rešenjem nalaže mere za njihovo otklanjanje i preduzima druge zakonom utvrđene postupke.1. sve one primenjuju neki od vidova preventivnog tipa kontrole. To se odnosi i na naknadnu (ex post) „depersonalizovanu“ kontrolu koja se odvija u procesu konsolidacije finansijskih izveštaja (što se praktikuje od strane svih JLS u RS). JLS primenjuju i „personalizovanu“ ex post kontrolu (ovo. ali i poneti odgovornost za njegovu ispravnost. Suština ovako postuliranog vida kontrole zasnovana je na korišćenju dokumentarne osnove. logika trezorskih procedura „nadograđena“ je postojanjem dodatnog lica koje će verifikovati dati proces. koja su dužna da svojim potpisom verifikuju dati čin. 4. pa je važno imati balansirani pristup pri primeni posmatranih tipova kontrola. treba imati u vidu da ne postoji apsolutno efikasan sistem zaštite sistema. ili ne: - Ogromna većina JLS (pogotovo one sa manjim brojem zaposlenih i jednostavnijom organizacionom strukturom) koriste trezorske procedure plaćanja i transfera budžetskih sredstava kao „depersonalizovani“ vid kontrole. 3. važno je razlikovati dva vremenske tačke i tipa interne kontrole: - preventivnu i - naknadnu kontrolu.- - službe za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine ili ako prekrše limite zaduženja koji su utvrđeni Zakonom o javnom dugu. Ako se u postupku inspekcije utvrde nezakonitosti. U procesu donošenja odluke o isplati sredstava mora učestvovati više lica. Kao i u „starom“ ZOBS-u.2. u gradskoj opštini Rakovica (Grad Beograd). osnovna načela: 1. radi upoznavanja i preduzimanja odgovarajućih mera iz njene nadležnosti. Troškovi implementiranja ne bi trebalo da budu veći od koristi koje se dobijaju njihovim funkcionisanjem. primenjivano je pravilo da nijedan nalog za isplatu ne može biti realizovan bez potpisa internog kontrolora. U ovom slučaju. služba za budžetsku inspekciju JLS. Prilikom neposredne implementacije. - Manji broj JLS uvodi instituciju internih kontrolora. jer se smatra da je značajnije sprečiti nastanak greški koje bi mogle biti od materijalnog značaja za njihovo poslovanje. služba za budžetsku inspekciju JLS biće dužna da dostavlja lokalnoj skupštini zapisnike o sprovedenoj inspekciji korisnika.

čiji su rad. 2. O izvršenoj kontroli budžetski inspektor sastavlja zapisnik. zakonom je utvrđeno da republička budžetska inspekcija ima pravo obavljanja kontrole kvaliteta rada lokalnih inspekcija. - predlažiti mere i - odrediti rokove za njihovo otklanjanje. Ako se kontrolom utvrde nezakonitosti ili nepravilnosti u radu određene organizacione jedinice JLS. - evidencija i - druge dokumentacije.prilikom stvaranja obaveza prema budžetu mora se osigurati da je predlog za trošenje verifikovan od strane ovlašćenog lica i da su sredstva za plaćanje ove obaveze već predviđena i izdvojena u budžetu. Kontrolisani subjekti imaju pravo na žalbu i osporavanje nalaza. Pravno ustrojstvo i dosadašnja praksa eksterne revizije budžeta lokalne samouprave u Republici Srbiji Upravljanje i neposredna potrošnja budžetskih sredstava mora se kontrolisati u svakoj pojedinačnoj fazi u procesu izvršenja budžeta: 1. Odnos između kontrolora i objekta nad kojim se vrši kontrola odvija se u skladu sa zakonom kojim se uređuje upravni postupak. 7. U principu. U kontekstu ostvarivanja radnog prava. 42 . u zapisniku se mora: - navesti u čemu se one sastoje. Ona je institucionalizvana kroz formiranje budžetske inspekcije. ova oblast uređuje se na centralizovan način. U toj varijanti. po pravilu. najčešće su pozicionirani u okviru nekog segmenta organa uprave . U cilju utvrđivanja da li su sredstva namenski i zakonito korišćena budžetska inspekcija vrši kontrolu: - poslovnih knjiga. Između ostalog. na nivou JLS. odnosno rešenja inspekcije. radi obezbeđenja jedinstvene primene postupka inspekcije na teritoriji zemlje.jednom kada su usluge ili robe isporučene. U fazi isporuke dobara i usluga . njihov nadređeni je lokalno veće. U kontekstu vršenja poslova inspekcije. postavlja se pitanje koliko je to moguće imajući u vidu postojeće organizaciono ustrojstvo na kome je postulirano vršenje ove funkcije. Rad budžetske inspekcije u posmatranom periodu obavljan je u skladu sa Uredbom o radu i ovlašćenjima budžetske inspekcije i revizije i obeležjima budžetske inspekcije. koliko zaista mogu biti nezavisni ili objektivni u oceni funkcionisanja službi za čiji rad su odgovorni njihovi neposredni rukovodici. U vršenju funkcija. U čisto organizacionom smislu. njihova radna mesta. Rad budžetskih inspektora mora biti nezavisan i samostalan. trebalo da utvrdi nadležni izvršni organ vlasti. - izneti dokazi na osnovu kojih su one utvrđene. sistematizovana su:72 - u okviru odeljenja za budžet i finansije ili - u odeljenju koje se bavi skupštinskim poslovima.2.strukturu).budžetski inspektori zasnivaju radni odnos kao zaposleni u organu uprave. između ostalog. Imajući to u vidu. služba ili pojedinci koji obavljaju dati oblik kontrole u budžetskom sistemu JLS. U fazi stvaranja obaveza . njihov rukovodilac je načelnik organa uprave. i to putem donošenja posebnih akata od strane Vlade i ministarstva finansija RS. Poslovi kontrole obavljaju se po posebnom programu kojeg bi. Pre otpočinjanja kontrole budžetski inspektor dužan je da najavi kontrolu funkcioneru koji rukovodi organom ili organizacijom kod koje će se vršiti kontrola. služba za budžetsku inspekciju JLS obavezna je da čuva tajnost službenih i poslovnih podataka. Međutim. dužni da kontrolišu. primljene od 72 Retko gde su pozicionirani u organizacionim jedinicama koje se bave inspekcijskim poslovima. - izveštaja. tj.

U 2005. došlo je i do izmena ZOBS-a kojim je naznačeno da skupštine JLS. 4.propisima iz oblasti računovodstva i međunarodnim računovodstvenim i revizorskim standardima. nije bilo drastičnih odstupanja. dolazilo je do „prolongiranja” obaveze od strane Republike.75 Njime je regulisan ceo proces.74 U toku iste godine. 6. potrebno je proveriti da li su sve nastale poslovne promene učinjene u skladu sa procedurom. kao i sa sâmim formiranjem vrhovne revizorske institucije. poslovnom okruženju. Predmet revizije su:76 1.Subotica. kao i prilikom uvođenja novih sistema i procedura interne kontrole. moramo istaći da još nije „zaživela” na lokalnom nivou vlasti u zemlji. svrsishodnost raspolaganja javnim sredstvima u celosti ili u određenom delu. U fazi pre plaćanja . 75 „Službeni glasnik RS”.nakon plaćanja.73 odnosno obaveza da se završni račun budžeta usvaja zajedno sa revizorskim izveštajem/mišljenjem. Praksa pokazuje da se proces pripreme i usvajanja završnih računa budžeta JLS u RS odvijao u skladu sa budžetskim kalendarom. sistem finansijskog upravljanja i kontrole budžetskog sistema i sistema ostalih organa i organizacija koje su subjekt revizije Institucije. primanja i izdaci u skladu sa propisima o budžetskom sistemu i propisima o javnim prihodima i rashodima. godini. centralnom nivou vlasti. br. 74 Izuzetno mali broj JLS odlučilo se za ovakav korak . Osnov za prikupljanje revizorskih dokaza predstavljaju dokumenti od računovodstvenog značaja na osnovu kojih su sastavljeni finansijski izveštaji. odnosno učesnici. drugim propisima i datim ovlašćenjima. što podrazumeva: - ocenjivanje načina funkcionisanja sistema interne kontrole. 3.pre plaćanja dobavljaču potrebno je proveriti da li je data obaveza načinjena prema važećim procedurama i da li je ovlašćena osoba verifikovala prijem robe ili izvršenje usluge. faze. 43 . interne revizije. Zakonom je izvršeno i definisanje predmeta revizije. 101/05. 2. procesa kontrole i procesa upravljanja u organima i organizacijama. kao i široj javnosti da su izvršni organi JLS pravilno radili tokom „kontrolisanog perioda“. postupci i vrste revizije u javnom sektoru zemlje. na primer. potrebno je verifikovati svu prateću robnu i ostalu dokumentaciju od strane ovlašćenih službi i osoba. 5. 4. sistem internih kontrola. Bez obzira što je „starim“ ZOBS-om uvedena institucija eksterne revizije JLS u RS. revizija predstavlja ex post postupak – isključivo je vezana za kontrolu koja nastaje nakon plaćanja. 76 Član 9. - poštovanja primene „3 E“ principa poslovanja. Iz godine u godinu. donet je Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji (u daljem tekstu: ZODRI). analize i druge evidencije i informacije subjekata revizije. elementi. finansijske transakcije. ZODRI. Kasnilo se sa donošenjem određenih podzakonskih akata. - utvrđivanje zakonitog korišćenja sredstava. do formiranja državne revizorske institucije. U principu. Revizija ima savetodavnu ulogu u vezi sa unapređenjem procesa upravljanja rizikom. finansijski izveštaji. nalaz eksternog revizora treba da pruži potvrdu zakonodavnom organu JLS. „starog“ ZOBS-a. revizija se bavi prikupljanjem i vrednovanjem dokaza koji su podloga za izražavanje revizorskog mišljenja o tome da li su finansijski izveštaji po svim materijalno značajnim aspektima sastavljeni u skladu sa ustanovljenom regulativom .strane budžetskog korisnika. obračuni. mogu samostalno odlučiti o angažovanju revizora sa potrebnim kvalifikacijama. Dok se interna kontrola bavi utvrđivanjem nepravilnosti u sâmom toku „poslovanja“ i deluje u pravcu njihovog otklanjanja. računovodstvenih i finansijskih postupaka kod 73 Videti član 65 i 71. U fazi posle plaćanja . godine. U principu. odnosno da li su potkrepljene odgovarajućom dokumentacijom i izveštajima. U procesu neposredne realizacije. 3. pravilnost poslovanja subjekata revizije u skladu sa zakonom. Zanimljivo je primetiti da završni račun budžeta Republike nije usvojen još od 2000.

Ovim rešenjem. a na osnovu odluke skupštine lokalne vlasti. kao i na svrsishodnu upotrebu sredstava kojima raspolažu subjekti revizije. Zbog toga. 7. Državna revizorska institucija predstavlja samostalan i nezavisan državni organ. upravljanja i drugih odgovornih lica nadležnih za planiranje. - potpredsednika. - standarda vezane za obavljanje same revizije. imovinu države.77 Oni se sastoje od sledećih elemenata: - opštih standarda. Sastavljena je iz sledećih organizacionoupravljačkih komponenti – institucija ima:78 - predsednika. uz saglasnost Državne revizorske institucije. 78 Videti član 3 i 12. Očekuje se da Institucija u decembru ove godine početi sa nešto intezivnijim radom. Tri „pune“ godine su protekle od donošenja zakona. 77 Državna revizorska institucija ovlašćena je da prevodi odabrane međunarodno prihvaćene standarde revizije i drugu profesionalnu regulativu i da iste objavljuje u Službenom glasniku RS. 8. čiji će rukovodioci imati status vrhunskih revizora. druge oblasti predviđene posebnim zakonima. Zakonom je uređeno da je Državna revizorska institucija u obavezi da svojim programom revizije obuhvati budžet Republike Srbije. - standarde revizijskog izveštavanja. Revizija javnog sektora u RS zasnovana je na primeni međunarodnih standarda revizije koji su postavljeni od strane Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) i Komiteta za Međunarodnu praksu revizije (IARS). Treba napomenuti i to da je uspostavljena saradnja sa Glavnim revizorom Norveške povodom obuke kadrova i podizanja kapaciteta rada Institucije. i u kvalitativnom smislu) dostigne operativni nivo rada koji će omogućiti „puno“ ispunjenje zadataka Institucije. Jasno je da treba puno vremena da se iz sadašnjeg stanja (i u kvantitativnom. Evidentan je problem i sa kadrovima. Videti član 34. poslovanje Narodne banke Srbije i samo odgovarajući broj JLS. Institucija je raspolagala sa svega 2 revizora. Suštinski. Po sistematizaciji radnih mesta planirano je da bude uposleno 120 ljudi. - revizorskih načela i etike. a javnosti saopštena namera o uvođenju dodatnog kontrolnog mehanizma za javnu potrošnju u zemlji. 9. može. 44 . novi ZOBS ostavlja mogućnost da eksternu reviziju budžeta JLS. akta i radnje subjekta revizije koje proizvode ili mogu proizvesti finansijske efekte na primanja i izdatke korisnika javnih sredstava. još uvek nisu obezbeđene elementarne osnove za realizaciju datog cilja. a Institucija nema poslovni prostor i druge materijalne preduslove za rad. od kojih će 75 imati funkciju neposrednih izvršilaca revizije – namera je da budu organizovani u 6 sektora. - savet. obavljati i lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja propisane zakonom kojim se uređuje računovodstvo i revizija (videti član 92). prve rezultate njenog rada treba očekivati tek u narednim godinima. u okviru završnog računa budžeta. - prateće službe. mogu prikazati nalaz eksterne revizije o sadržaju finansijskih izveštaja i ostalih dokumenata na osnovu kojih su trošena sredstva poreskih obveznika.subjekta revizije. pravilnost rada organa rukovođenja. JLS će biti omogućeno da ispune svoju zakonsku obavezu i da. Iako su Zakonom determinisani uslovi rada revizorske institucije. ZODRI. ZODRI. U periodu pravljenja ove analize. organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. - revizorske službe. izvođenje i nadzor poslovanja korisnika javnih sredstava. Za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti odgovorna je Narodnoj skupštini RS. zaduživanje i davanje garancija.

Program ima jasno određene specifične ciljeve i pokazatelje uspešnosti i delotvornosti. Projekti . U definisanju ovog pojma (član 2.1. Glavni programi – predstavljaju opšti program koji je deo strateške oblasti i koji se priprema i sprovodi preko jednog ili više programa. odnosno projekta. koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima. U pogledu uređenja programskog načina budžetiranja. a završavaju se ostvarivanjem jednog ili više rezultata. tačka 58).“ U „starom“ zakonu bilo je propisano da programski deo budžeta treba da se sastoji iz sledećih elemenata: Strateške oblasti – to su oblasti koje opredeljuje Narodna skupština i Vlada. stav 1. odnosno projekta čiji su sastavni deo. odnosno pruža uslugu. koji doprinose ostvarenju opštih ciljeva glavnog programa. budžet sastoji i iz programskog dela. odnosno programa. „Puna“ definicija pojma programskog budžeta data je u članu kojim je izvršeno utvrđivanje svih pojmova relevantnih za shvatanje ovog zakona (član 2. Zadaci/Aktivnosti . a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje. U „starom“ ZOBS-u. sredstvima raspoređenim u njegovom finansijskom planu. To je urađeno na sledeći način: „Programski deo budžeta je sastavni deo posebnog dela budžeta koji sadrži programe i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava. U njemu je bilo istaknuto da se.videti član 10). aktivnosti i sredstva potrebna za ostvarivanje navedenih ciljeva. očekivani rezultati. odnosno usluge koje se pružaju u okviru programa. Programska klasifikacija postala je deo jedinstvene budžetske klasifikacije. pored opšteg i posebnog dela. koji su u nadležnosti jednog ili više korisnika budžetskih sredstava.to je skup aktivnosti međusobno povezanih i organizovanih na takav način da vode ka ostvarenju cilja i rezultata projekta. Zakonske postavke programskog budžetiranja u Republici Srbiji Uvođenje koncepta programskog budžetiranja u zakonodavni okvir RS urađeno je u „starom“ ZOBS-u (u delu koji se bavio utvrđivanjem strukture budžeta . Uvođenje programskog budžeta među jedinicama lokalne samouprave u Srbiji 8. a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje. u okviru kojih korisnik budžetskih sredstava deluje. Zakonodavac je ocenio da je ovo pitanje mnogo bolje urediti putem propisivanja programske klasifikacije. izostavljene su odredbe koje se odnose na bliže određivanje sadržaja programskog dela budžeta. zakonodavac je istakao da programski budžet predstavlja „deo budžeta koji sadrži zadatke i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava koje se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima.aktivnost čine zadaci koje korisnici budžetskih sredstava obavljaju. novi ZOBS iznosi drugačija nomotehnička rešenja. s precizno planiranim rashodima i izdacima. koji doprinose postizanju ciljeva i rezultata programa.8. tačka 31). stav 1..“ U novom zakonu. Programi – deo su glavnog programa i u nadležnosti su samo jednog korisnika budžetskih sredstava. njome je trebalo da se izvrši identifikovanje strateških oblasti i glavnih programa korisnika budžetskih sredstava (videti član 11). U članu kojim se utvrđuje struktura budžeta (član 28) istaknuto je da posebni deo budžeta može biti iskazan po programskoj klasifikaciji kojom se prikazuju ciljevi.. 45 .

Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu.tačnije. - unapređenje planiranja sredstava i stvaranje preduslova za programsko budžetiranje. primenjivati putem postupnog uvođenja za pojedine korisnike sredstava budžeta RS. 81 Inicijalnim planom bila su obuhaćena sledeća ministarstva: Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom. 8. Ministarstvo za kapitalne investicije i Ministarstvo prosvete i sporta.81 - Projekat davanja tehničke podrške Ministarstvu finansija u pripremi procesa izrade budžeta RS – projekta koji je finansijski podržan od EU. - obuhvatanje zakonskih obaveza. a rukovođen od strane EAR-a. krajnji rok završetka reformskog procesa predviđen je za kraj 2014. Reforme na centralnom nivou vlasti Koncept programskog budžetiranja u sistem javnih finansija RS uvođen je putem implementacije dva važna projekta. Njihov glavni cilj je da se tokom procesa izrade ovih dokumenata izvrši: - uključivanje prioriteta definisanih opštim i resornih strategijama zemlje. Rok je počeo oda važi od dana stupanja na snagu relevantnih odredbi „starog” ZOBS-a (2006. Iste odredbe preuzima i „novi“ zakon (videti član 29. Tu se završava zakonsko uređenje prograsmkog budžetiranja u RS. i na lokalnom nivou vlasti. trošenje namenskih javnih prihoda i sopstvenih prihoda. Ministarstvo trgovine. Ceo koncept zasniva se na principima šireg sagledavanja procesa strateškog upravljanja i njegovog inkorporiranja u budžetski sistem Republike. novi ZOBS iznosi „lakonsku definiciju“ –programska klasifikacija iskazuje klasifikaciju programa korisnika budžetskih sredstava. Pored ministarstava. Tim za implementaciju Strategije za smanjenje siromaštva u RS i Kancelarija za pridruživanje EU. gornja dva projekta su nepposredna vezana za uvođenje programskog budžetiranja. Međutim. - stvaranje osnova za bolji sistem razmene informacija i praćenje. - unapređivanje sistema usluga ka krajnjem korisniku. Naime. Za donošenje datih propisa bio je ostavljen rok od 12 meseci. 80 Pored njih. korišćenje sredstava iz odobrenih projektnih zajmova. zapošljavanja i socijalne politike.Po pitanju uređenja budžetske klasifikacije. Metodologija.2. Ministarstvo rada. u delu primene programskog načina budžetiranja. kao i tekućih rezultata reformi. Ministarstvo finansija. turizma i usluga. 79 Koncept programskog budžetiranja „nazire“ se u obavezi da završni račun budžeta mora sadržati izveštaj o izlaznim rezultatima programskog dela budžeta i detaljan izveštaj o realizaciji sredstava programa i projekata koji se finansiraju iz budžeta. godinu. a u celini od donošenja zakona o budžetu RS i odluka o budžetima lokalnih vlasti za 2015. a kamo li za JLS. Smernice predstavljaju značajan orijentir za sve učesnike budžetskog ciklusa u smislu kako treba postulirati i organizovati proces izrade finansijskih planova budžetskog korisnika. a odnose se na (videti član 79. zakonodavac je propisao da će se odredbe „novog“ zakona. sada je jasno da je period reforme posvećene uvođenju programskog budžeta u RS produžen za par godina . korišćenje sredstava za nabavku finansijske imovine. ZOBS-a): subvencije javnim nefinansijskim preduzećima i organizacijama i privatnim preduzećima. godina). Generalni sekretarijat Vlade. u njemu učestvuju: Kabinet potpredsednika Vlade.79 „Starim“ zakonom bilo je predviđeno da ministar finansija treba bliže da uredi elemente budžetskog klasifikovanja i na centralnom. treba pomenuti i ATOS projekat. 46 . GOP je učinio veliki iskorak u reformi sistema menadžmenta javnog sektora zemlje. - obezbeđivanje bolje unutarresorne i međuresorne koordinacije. stav 4). nefinansijsku imovinu koja se finansira iz sredstava za realizaciju Nacionalnog investicionog plana. Međutim. Ministarstvo finansija RS još uvek nije potpuno „zaokružilo“ elemente programskog budžetiranja ni u okviru institucija republičkog nivoa vlasti. godine (kao priprema budžeta za 2015 godinu). čiji je glavni nosilac Ministarstvo finansija:80 - GOP (Godišnje Operativno Planiranje) predstavlja zajednički projekat Vlade i izabranih republičkih ministarstava. vremenski raspored aktivnosti i procedure njihovog rada regulisane su Smernicama za izradu GOP-a. Ministarstvo zdravlja. Ministarstvo privrede.

Određeni stručnjaci u Projektu učestvovali su i u procesu uvođenja novog softvera kojim se počelo „uvezivanje“ svih subjekta budžetskog ciklusa Republike u integralni finansijsko-informacioni sistem . Projekat se bavio i podizanjem kapaciteta finansijskih službi budžetskih korisnika na centralnom nivou vlasti – realizovane su obuke zaposlenih službenika za implementaciju novog koncepta budžetiranja. 47 . - predloga za unapređenje budžetskog kalendara i ostalih elemenata budžetskog ciklusa. izneti finansijski planovi pilot-ministarstava za datu budžetsku godinu. Najvažniji rezultat Projekta je programski deo Zakona o budžetu RS. Između ostalog. po programskoj osnovi. vezana za rad organa i organizacija centralnog nivoa vlasti. prevashodno. Projekat davanja tehničke podrške Ministarstvu finansija u pripremi procesa izrade budžeta RS još čvršće je vezan za implementaciju programskog budžetiranja. - metodologije programskog budžetiranja.Kao što se moglo videti na prethodnim stranama ovog rada. novi ZOBS je uveo koncept strateškog planiranja i obavezu izrade srednjoročnih planova radi njihovog implementiranja u budžetiski proces Republike i JLS. Uputstva za izradu budžeta Republike i ostalih dokumenata kojim se realizuje proces budžetskog planiranja u zemlji. - bolje strukture i sadržaja Memoranduma o budžetu. fokus je stavljen na rad sa pilot-ministarstvima i testiranju određenih rešenja u praksi koja su. Oba projekta nisu se posebno bavila pitanjem uređenja prakse budžetiranja JLS. Projekat je radio na izradi: - strategije za uvođenje programskog budžeta u RS. gde su. U principu.koji omogućuje i primenu programskog modela budžetiranja.

Retko gde se sastanci organizuju nakon sastavljanja nacrta ili predloga budžeta. u skladu da budžetskim kalendarom. odnosno „trezorsko poslovanje“. rukovodstvo JLS „izjednačava“ budžetske korisnike sa građanima. pripreme i usvajanja budžeta u opštini/ gradu i poštovanje budžetskog kalendara. negativan uticaj na pripremu budžeta JLS imaju i kašnjena u njegovom donošenju (pogotovo revidiranog Memoranduma). 82 S obzirom da smo pojam budžetiranja koristili u širem kontekstu. Primetna je praksa organizovanja sastanaka rukovodstva sa budžetskim korisnicima. odnosno da nisu sve opštine i gradovi u RS zvanično i na vreme obaveštene o „sudbini” dokumenta. odvija na početku procesa. 48 . treba primetiti da se proces obaveštavanja i/ili dostavljanja Memoranduma o budžetu RS JLS od strane centralnog nivoa vlasti ponekad obavlja traljavo. Zanimljivo je da u slučaju organizovanja javnih rasprava povodom predlog budžeta. Uz tu okolnost. planiranja. na primer).8. po pravilu. Svi naredni koraci vrše se „školski“. Prethodno izneti nalazi analize prakse budžetiranja JLS u RS koji se odnose na izvršenje budžeta. ovde ćemo ga „suziti“ samo na proces planiranja i modelovanja budžeta JLS. Nakon rezultata analize. finansijsko izveštavanje i kontrolu JLS. Oni organizuju proces u kome predsednik opštine/ gradonačelnik sa svojim saradnicima vrši obilazak mesnih zajednica kako bi se na licu mesta upoznao sa problemima vezanim za njihovo bitisanje. neće biti predmet naše pažnje. Negde se to radi „frontalno“ (svi su pozvani na sastanak). Radi njihove veće preglednosti prikazaćemo ih u formi tabele. osim kada Republika kasni u donošenju Memoranduma o budžetu i drugih važnih akata koji se reflektuju na proces budžetiranja JLS u RS. na primer). U nekim JLS (Inđija i Zrenjanin. proces započinje uputstvom načelnika odeljenja za budžet i finansije kojim se budžetski korisnici obaveštavaju o postavkama iz Memoranduma i mogućnostima budžeta JLS. Dijalog se. Tada se može čuti njihova reakcija na predlog finansijskog plana za narednu godinu (to važi za one koji su malo „neposlušniji“ od ostalih). Praksa budžetiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji82 i analiza mogućnosti uvođenja programskog modela budžeta Nakon analiziranja prakse budžetiranja odabranog uzorka gradova i opština u RS mogu se izvući sledeća zapažanja. a negde „sektorski“ (posebno se organizuju sastanci za budžetske korisnike po oblastima njihovog rada – samo za budžetske korisnike iz oblasti kulture ili obrazovanja. vrši se njihovo implemetiranja u predlog budžeta. Posmatrani proces odvija se u skladu sa ZOBS-om. Predstavićemo ih u sumarnom pregledu. PRAKSA ZAPAŽANjA Po pravilu. naišli smo na praksu da rukovodstvo insistira na učešću građana u budžetskom procesu. Primetno je da većina JLS ne uzima u obzir povratne reakcije od strane budžetskih korisnika.3. Tabela 1: Praksa budžetiranja JLS u RS POSMATRANI SEGMENT BUDžETIRANjA A) Planiranje Proces pokretanja budžetske inicijative. Međutim. u okviru zaključnih razmatranja.

Tamo je ustanovljen Savet za strateški razvoj grada čija je dužnost da upravlja datim procesom. Uvođenje programskog budžeta u RS. Praksa pokazuje da postojanje planova ne znači i da se planski rukovodi.Praksa strateškog planiranja i upravljanja. zatičemo praksu da se ne postupa po osnovu strateških sadržaja dokumenata /ciljeva. Jednostavno rečeno. praksa je vrlo raznovrsna. organizacione strukture. 49 U RS. . postoji nedostatak stručnih kapaciteta i volje političke elite za to. u ovom delu. U pojedinim opštinama. Grad donosi akcioni plan kojim se realizuju strateški ciljevi razvoja za određenu budžetsku godinu). B) Model budžeta Model budžeta JLS primenjuju budžetiranje po modekoji se primenjuje lu linijskih stavki. U Valjevu. To dokazuju i pokušaji da se unapredi praksa budžetiranja u njihovim sredinama. nema sveobuhvatnog prilaza. Međutim. primenjuju se principi budžetiranja po modelu linijskih stavki. b) one koje imaju samo sektorske planove (po oblastima) i c) one bez strateških planova. Po pitanju ocene primene prakse strateškog upravljanja među JLS u RS moramo biti krajnje rezervisani. U ovom segmentu. i budžeta kojim će se sve to „materijalizovati“ u praksi. Retko gde se može zateći integralan pristup. JLS prave i određene iskorake u „proširenju granica“ ovog budžetskog koncepta. postoji plan razvoja socijalne zaštite koji je obavezan deo budžeta i politike grada. čak i glavne poluge budžetskog planiranja i strateški dokumenti zemlje nisu dovoljno upotrebljivi za ovakav upravljački prilaz. osnovnih pravaca rada i aktivnosti koje će vršiti. (Treba istaći pozitivan primer Zrenjanina. Prioriteti se menjaju voljom pojedinca i bez koordinacije sa zvaničnim planom/planovima JLS. čiji je cilj bliže predstavljanje delokruga poslova. Razlozi za ovakvu situaciju su subjektivne i objektivne prirode. S druge strane. naravno. Kao što smo videli. budžetski sistem RS došao je do tačke u kojoj mora evoluirati na viši nivo. Dosadašnja praksa i uvođenje naprednijih modela upravljanja JLS pokazuju da je dati model „preuzak“ za realizaciju mnogih funkcija. S jedne strane. Postoje 3 grupe JLS u RS: a) one koje imaju sveobuhvatni strateški plan (plan opšteg karaktera). već se biraju određeni segmenti koji će se razvijati po datom modelu (često oni koji se ne nalaze u žiži političkog života JLS). na primer. Nedvosmislen stav predstavnika JLS je da postojeći model budžeta ne može omogućiti praćenje strateških ciljeva i efekata njihove realizacije u praksi. obziu praksi. spoljno okruženje JLS i njihov odnos sa Republikom ne daje sigurne osnove za dugoročno planiranje. Najčešća praksa primene koncepta strateškog upravljanja „ogleda“ se u realizaciji sektorskih planova. Znači. rom na pravni okvir zemlje i dosadašnju praksu primene datog budžetskog modela. kao i detaljno izloženi finansijski planovi budžetskih korisnika. Većina misli da je važno raditi na uvođenju savremenijeg koncepta budžetiranja. U njihovim budžetima mogu se naći određene pozicije programskog karaktera. već tradicionalno. To je logično.

Nakon postizanja osnovnih ciljeva reforme. što znači statistika državnih finansija. 3. Ne postiže se lako.Nakon „labavo“ uređenog sistema koji je važio do 2002. „Birokratska“ kultura ponašanja i „ispolitizovana“ klima u procesu delanja organa JLS. neretko i mimo zakona). Kao što smo mogli videti. permanetno raditi na obuci zaposlenih službenika. 6. godine (koji je funkcionisao sa brojnim „rupama“ iz kojih su „curila“ sredstva. Faktički. 83 Skraćenica sa engleskog jezika: Government Financial Statistics. pre svega. treba „preobratiti“ proces planiranja i izrade budžeta. 5. pažljivog i sistematskog rada. reformatori budžetskog sistema RS akcenat su. 2. Insistiranjem na što preciznijoj evidenciji prihoda i rashoda utvrđenih u skladu sa GFS metodologijom83. stavili na unapređenje kontrolne i evidencione funkcije budžeta. 3. unaprediti kapacitete za operativno planiranje. Svest o „uskosti“ postojećeg modela u procesu rukovođenja JLS. Iskustvo u pripremanju i realizaciji programa. potrebno je izvršiti značajne reforme u rukovođenju i sâmom radu organizacionih jedinica JLS. Postojanje svesti o značaju reformi. kojoj funkciji i organizacionoj jedinici datog nivoa vlasti će „pripasti“. SNAGA 1. Nezainteresovanost lokalnih političara za promene u sferi budžetskog sistema zemlje. Za sve to potrebno je više godina. 50 . odnosno projekata kako domaćeg. Određen broj JLS koristio je neki od modela strateškog planiranja. 4. Uvođenje programskog budžeta predstavlja zahtevan zadatak. Nefleksibilna organizaciona struktura. Iskustvo u primeni odredbi ZOBS-a i dobra adaptibilnost na promene. Nedostatak znanja i iskustva u oblasti programskog budžetiranja. koja je prvenstveno zasnovana na premisi da pokaže u kolikom obimu će se ostvariti. Tradiciju primene budžeta linijskih stavki treba menjati uvođenjem savremenih principa i tehnika budžetiranja. ali i njihovih rukovodilaca. Da bi se valjano implementirao. 4. forma budžeta se odvaja od zahteva prakse – kao da postaje sama sebi dovoljna i okvir u koga treba da se uklope zahtevi zbog čije je realizacije ustanovljena. Jedan od njih je programski budžet. što je reflektovano postojanjem opšteg ili sektorskog plana. Loša informatička osnova. smatramo da je došlo vreme da se razmišlja o uvođenju novih principa budžetiranja i prilagođavanju postojećeg modela budžeta menadžerskim zahtevima. tako i međunarodnog karaktera. SLABOST 1. 5. a prednosti primene novog modela budžetiranja nisu odmah uočljive. Njena realizacija biće vrlo zahtevan proces i zavisiće od više faktora. 2. Menadžerska funkcija ostala je po strani. razviti analitičke kapacitete i izvršiti precizno definisanje nadležnosti i odgovornosti za sprovođenje programa. Smatramo da ćemo putem SWOT analize najlakše i najefikasnije ukazati na elemente koji će se odražavati na implementaciju ovog modela budžeta u nas. Analiza je zasnovana na praksi budžetiranja JLS i uvidu u postojeće pravno-političke. uvođenje programskog budžeta predstavlja(će) zakonsku obavezu JLS u RS. Slaba primena koncepta strateškog upravljanja. ekonomske i druge faktore koji će uticati na posmatrani proces.

odnosno realizaciji pojedinačnih ciljeva centralnog nivoa vlasti (učešće u realizaciji određenih programa SSS. Nedovoljno jasna slika Ministarstva finansija o modelu programskog budžeta za JLS može predstavljati značajan problem.84 84 Ova tvrdnja se odnosi i na problem rešavanja isprepletanosti kompetencija između centralnog nivoa vlasti i JLS koje se odražavaju na finansiranje određenih oblasti (na primer. a finansiraju se na teret budžeta JLS). PRETNJA 1. 6. 8. Neka od njih zaslužuju bliža objašnjenja. 3. ali i da vode računa o kreiranju i realizaciji sopstvenih strateško-budžetskih ciljeva (postuliranje određenih programa iz okvira izvornih nadležnosti JLS). a nekad „preširoke“ kalupe morale uklapati sve JLS u RS. koeficijenti i osnovica zarada zaposlenih u kulturi koje se utvrđuju od strane Republike. Zakonska obaveza koja propisuje uvođenje programskog budžeta. 3. Strateško upravljanje i programsko budžetiranje daju dobre osnove za privlačenje domaćih i stranih investitora. 51 . Glavne poluge budžetskog upravljanja i strateški dokumenti zemlje ne bave se dovoljno pozicioniranjem uloge JLS. Postojeći propisi loše postuliraju mehanizam nagrada i kažnjavanja zaposlenih u organima lokalne samouprave. Organizacioni okvir kojim je definisana struktura organa JLS – naročito organa opštinske/gradske uprave. U ovom trenutku. Nedovoljno jasna slika Ministarstva finansija o modelu programskog budžeta za JLS. Grafik 3: SWOT analiza mogućnosti uvođenja programskog budžeta među JLS u RS Iz date tabele mogu se videti „uska grla“ implementacije programskog budžeta među JLS u RS. Pomenuti faktori „sužavaju“ i mogućnost za kvalitetno dugoročno planiranje. Treba imati u vidu da će budžeti JLS morati da istovremeno ispunjavaju ciljeve koji su zasnovani na logici konsolidovanja podataka unutar budžetskog sistema zemlje. Nemogućnost pravovremenog i delotvornog uticanja i reagovanja rukovodstva JLS na „bočne udare“ koji dolaze od strane Republike znatno otežava upravljanje budžetom opštine ili grada – budžet je „ogledalo“ tih odnosa i na njemu se „prelamaju“ nedostaci pozitivno-zakonskih rešenja koja. Nedovoljna konkretnost i teška „prevodljivost“ strateških dokumenata RS na „budžetski jezik“. Dosadašnja iskustva pokazuju da je Ministarstvo bilo sklono da primenjuje centralistička rešenja u čije su se. Dobro uređen budžetski sistem i programsko budžetiranje daju dobre osnove za pristup različitim oblicima fondova EU. nekad „tesne“. 4. 5. Postojanje inostranih donatorskih programa/projekata koji se bave ovim pitanjem. na primer). na različite načine. 4. 5. Vrlo je važno da ih bivalentnost pozicije u budžetskom sistemu RS „ne uguši“ u procesu upotrebe programskog modela budžetiranja kao istinskog instrumenta upravljanja njihovim finansijskim sistemima. Programsko budžetiranje teško može da trpi „krutost“ i birokratizovanost rešenja kojima smo inače skloni. Ono je „ključni“ igrač u građenju institucionalnog okvira u ovoj oblasti.ŠANSA 1. 7. Centralistički pristup Ministarstva finansija i nedovoljno bavljenje modelom budžetiranja JLS. 6. Aktivnija uloga SKGO i formiranje Komsije za finansiranje lokalne samouprave i Odbora za finansije SKGO. jako je teško proceniti kako će se popuniti „prazan“ prostor. 2. kao i na „sužavanje“ vremenskog horizonta kvalitetnog planiranja. Isprepletanost kompetencija između centralnog nivoa vlasti i JLS koje se odražavaju na finansiranje određenih oblasti. Intencija razvijenih zemalja i EU da se primenjuju „napredni“ modeli budžetiranja. mogu tangirati rad lokalne samouprave (štetno dejstvo ima i pravo Republike na „zamrzavanje“ obima plata u budžetima JLS). 2. Sklonost države ka birokratskim rešenjima.

onda se mora uspostaviti čvrsta veza između opštih i posebnih ciljeva razvoja JLS. većina uprava liče jedni na druge. JLS se mogu finansirati uzimanjem kredita. 4. JLS treba da se finansiraju iz fiskaliteta za koje imaju pravo da utvrđuju stope. organizacione strukture i alokacije odgovornosti za njihovo realizovanje i budžeta kao krucijalnog sredstva putem koga će se „materijalizovati“ u praksi.1. uopšte. stručnost i motivisanost. 6. 7. Onoliko koliko budu „zaživele“.Važno pitanje je i rešenje postojećeg organizacionog okvira organa opštinske/gradske uprave. treba da bude obezbeđen mehanizam zaštite ekonomski slabijih JLS. sredstva koja se prenose JLS. u sistemu finansiranja JLS. ni u okviru ovako datog modela. „Evropske povelje o lokalnoj samoupravi“. Tu su izneti principi koji mogu predstavljati ideju vodilju u procesu građenja osnova sistema njihovog finansiranja. Savet Evrope. EU i međunarodni standardi budžetiranja lokalne samouprave Principi sistema finansiranja lokalnih samouprava čine deo Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Pored toga. Po našem mišljenju. JLS imaju pravo na sopstvene izvore finansiranja kojima. postizanja finansijske nezavisnosti i razvoja u budućnosti. Ključne reči za primenu ovog modela su valjan institucionalni okvir. oni mogu predstavljati i dobru teorijsku podlogu koja se može primeniti u oblasti izučavanja lokalnih javnih finansija. sistem finansiranja lokalne samouprava treba da postulirati na poštovanju sledećih principa:85 1. izvori finansiranja JLS treba da su primereni njihovim nadležnostima datim ustavno-pravnim poretkom zemlje. U principu. 3. čak. Isto tako. Oni predstavljaju standarde koje bi države članice Saveta Evrope trebalo da ispune u okviru pravnih (pod) sistema kojim se uređuju relacije između centralnog i lokalnog nivoa vlasti u zemlji. godine. godine. uključujući i Zakon o finansiranju lokalne samouprave usvojen 2006. Strazbur. kreativnost. sa ciljem da se isprave posledice nejednake distribucije izvora finansiranja. 9. Srbija je postala jedna od država potpisnica Povelje i shodno tome donela je nove zakone. Iako u nekim JLS postoji namera da se primene dati principi. organizaciona struktura treba da sledi logiku ciljeva privatno-pravnog ili javnopravnog entiteta kojim se upravlja. koja je održana u Rio de Žaneiru. ne primenjuje „paleta“ različitih rešenja. toliko će biti i uspeha u praksi primene programskog principa budžetiranja u RS. Iako bi Zakon o lokalnoj samoupravi trebao da omogući fleksibilnija organizaciona rešenja (barem dve ili tri moguće opcije. Ukratko. izvori sredstava JLS treba da su dovoljno raznoliki i elastični da omogućuju usklađivanje sa promenama troškova vezanih za obavljanje njihovih osnovnih zadataka i dužnosti. 5. odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. 2. ako se već ne dozvoljava primena „home rule“ pravila). 1985. budžet treba da predstavlja „gravitacionu osu“ tako uspostavljenog sistema. Iako JLS imaju raznovrsne prioritete i pojedinačne ciljeve svog delanja. 85 Videti član 9. Opšti okvir budžetiranja jedinica lokalne samouprave u EU 9. praksa organizovanja JLS u RS pokazuje da se. Ovaj zakon doveo je do: - jačanja mesta i uloge izvornih prihoda u sistemu finansiranja lokalne samouprave – posebno je značajno „prevođenje” poreza na imovinu (na nepokretnosti) među njihove sopstvene prihode. posmatrane veze nisu dovoljno dobro uspostavljene. slični stavovi se mogu naći i u Svetskoj deklaraciji o lokalnoj samoupravi koja je doneta na XXVII kongresu saveza lokalnih vlasti – IULA. mogu raspolagati samostalno. Ako se želi primeniti koncept strateškog menadžmenta. preko određenih postupaka i mera finansijskog ujednačavanja. 8. ne bi trebalo da imaju namenski karakter. 52 . po pravilu. odnosno zaduživanjem. fleksibilnost. u okviru svojih ovlašćenja. - prenosa poslova poreskog administratiranja izvornih prihoda sa Republike na JLS. 1985. JLS treba da budu konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojih se vrši (re)distrubucija izvora njihovog finansiranja.

Međutim. - postizanje zadovoljavajućeg nivoa kompetentnosti i integriteta rukovodstva i zaposlenih koji će im omogućiti da shvate značaj uvođenja i održavanja sistema interne kontrole. najmeritorniji okvir dat je u standardima Međunarodne organizacije visokih državnih revizorskih institucija (International Organization of Supreme Audit Institutions . U pogledu primene računovodstvenih standarda opredeljenje EU je da se koristi „gotovinska“. Slično kao u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. - kontinuirano praćenje funkcionisanja sistema interne kontrole i preduzimanje odgovarajućih i pravovremenih postupaka u pogledu nalaza koji se odnose na utvrđene neregularnosti. poboljšanja uslova kojim se obezbeđuje pravičnost. 87 Svaki korisnik budžetskih sredstava trebalo bi da ustanovi strukturu internih kontrola i postupke koje bi trebalo primeniti prilikom obrade određene transakcije. tradicijom budžetiranja i ostalim specifičnostima koje poseduju. nalogodavca i računopolagača. postoje određeni principi koji se moraju poštovati. a ne „obračunska“ osnova. neefikasnost. njen pravni sistem ne uređuje oblast budžetiranja lokalne samouprave. knjiženje. S obzirom da se EU u okviru svojih nadležnosti ne bavi posebno pitanjima javne uprave. znatno razvijenijeg i delotvornijeg korišćenja međubudžetskih transfera. Primenom posebnih standarda (sačinjavaju okvir strukture internih kontrola) obezbeđuje se da: - sve učinjene transakcije i značajni poslovni događaji budu jasno dokumentovani. efikasnost i otvorenost sistema finansiranja JLS u RS. - doslednu primenu institucionalnog okvira kojim je uređen sistem interne kontrole. pregled obrađenih transakcija. neekonomičnost i primenu neefektivnih postupaka. - izvršenje poslovnih promena bude odobreno i izvedeno samo od strane lica koja su za to ovlašćena i zadužena u skladu sa opisom svojih radnih zadataka. Svoj rad obavlja na kongresima. Postojanje trezora i trezorskih procedura predstavlja sastavni element budžetskih sistema zemalja EU. - pristup resursima i podacima bude ograničen samo na osobe koje su zadužene za njihovo čuvanje ili korišćenje. Za postuliranje kontrolnih mehanizama u javnom sektoru.INTOSAI). Primenom opštih standarda treba obezbediti: - da sistem internih kontrola bude tako strukturiran da omogući realizaciju postavljenih ciljeva javno-pravnog entiteta. smernice za finansijski menadžment i razvija odgovarajuće metodologije. obezbeđuje obuku i vrši razmenu informacija između zemalja članica ove organizacije. Međutim.Ova organizacija broji 170 zemalja članica. i da ta dokumentacija bude dostupna radi kasnijeg ispitivanja. nadzor i čuvanje sredstava budu podeljene između lica na različitim radnim mestima. decentralizacije prili86 INTOSAI izdaje standarde i smernice za rad u državnoj reviziji. - postoji ustanovljen stručni nadzor nad funkcionisanjem sistema interne kontrole javnopravnog entiteta. - ne postoji preklapanje nadležnosti između naredbodavca. - kreiranje kontrolnih ciljeva za svaku značajnu aktivnost javno-pravnog entiteta. kroz komitete i radne grupe. Ima sedam regionalnih radnih grupa od kojih je za Srbiju najvažnija Evropska organizacija visokih državnih revizorskih institucija (EUROSAI). treba primetiti praksu Švedske i Finske da primenu računovodstvenih standarda „guraju“ i ka korišćenju metoda kalkulacije troškova sa elementima merenja performansi rada javno-pravnih entiteta. poboljšanja predvidljivosti sistema i mogućnosti donošenja dugoročnih planskih akata na lokalnom nivou vlasti. kao i da odgovornosti vezane za obradu. Praksa se razlikuje u domenu centralizacije vs. Ovo pitanje je ostavljeno državama članicama da ga same urede u skladu sa svojim pravnim sistemom. bolje uređenog sistema kojim se uređuje mehanizam horizontalnog finansijskog ujednačavanja JLS.- - - - čime se jača njihova snaga u procesu neposrednog izvršenja prava na ostvarivanje sopstvenih prihoda.87 - poslovne promene i događaji budu ažurno i pravilno obrađeni i proknjiženi na odgovarajućim računima.86 Prema smernicama INTOSAI. oni su više načelnog karaktera – ne bave se „tehničkim“ pitanjima uređenje budžetskog sistema zemlje. 53 . standardi internih kontrola podeljeni su u dve kategorije: a) opšte i b) posebne standardi. koji su istovremeno članice UN.

u nekim zemljama više. Ovo je zahtev koji. jer utiču ne samo na politiku uprave. 54 . kao i to da li su i na koji način ostvareni. Na kraju. Kopenhaški kriterijumi demokratije i vladavine prava u kontekstu lokalne samouprave zahtevaju otvorenu komunikaciju sa građanima koji moraju biti dobro informisani o aktivnostima svojih političkih izabranika na ovom nivou vlasti. naravno. treba ih posmatrati šire. kada bude trebalo ispuniti zahteve koji se tiču demokratije i vladavine prava. lokalnih organa uprave i zainteresovanih građana i/ili njihovih organizacija. između ostalog. - funkcionalnu nezavisnost internih revizora. svrsishodne i tačne informacije su od vitalnog značaja za otvorenu i interaktivnu komunikaciju između nosilaca vlasti. jasno definišući svoje ciljeve. - odgovarajuću organizacionu strukturu subjektata koji troše budžetska sredstva. Negde im se dopušta da određene radnje (isplata sredstava. ova oblast ima velikog udela na ispunjavanje uslova za članstvo. uključujući i lokalnu samoupravu. 9.kom određivanja menadžerske autonomije u procesu raspolaganja sredstvima budžetskih korisnika. i u okviru funkcionisanja JLS. To. - uspostavljanje sistema prethodne. kao i ispunjenjem brojnih zahteva u pogledu finansijskog izveštavanja. Iako su ove odredbe stavljene u funkciju čuvanja finansijskih interesa EU. jer se EU klasifikacija ne uklapa u sistem programskog budžetiranja – biće potrebno izvršiti njihovo „prevođenje“ u standarde Unije (o ovom pitanju biće više reči na primeru budžetiranja lokalne samouprave u Holandiji). Velike Britanije. U onim sistemima gde će se primenjivati načela programskog budžetiranja mogu nastati izvesni problemi. Obaveze koje se tiču izveštavanja imaće određene implikacije na organizaciono ustrojstvo budžeta JLS. čijem „klubu“ Srbija želi da se pridruži. Zapravo. SAD. Ovo će dovesti do značajnih implikacija. O tome svedoče primeri Holandije. lokalna samouprava mora da usaglasi pravila koja se tiču davanja podrške javnog sektora privatnim preduzećima. na primer) vrše samostalno. Time je „zaokružen“ krug kontrole i zaštite javnih interesa.2. 88 Važno je primetiti da se „polje“ revizije sve više pomera ka evaluaciji rezultata javnog upravljanja. Kada su u pitanju načela koja se odnose na trošenje različitih fondova EU. upravljanjem (ne)materijalnom pomoći EU. koji će. postavlja i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. kao i ostale povezane aktivnosti i procedure koje se odvijaju unutar javnog sektora. Naprotiv. Jedan od glavnih izvora informacija je budžet koji bi trebao da bude organizovan na odgovarajući način i nad kojim se mora vršiti valjani monitoring njegovog izvršenja. ekonomske konkurentnosti i sposobnosti da se ispune zahtevi za članstvo. Finske. Švedske. treba istaći da u slučaju eventualnih nesporazuma konačnu ocenu o valjanosti upravljanja budžetskim procesom i sredstvima daje EU Sud za reviziju. jer se zadati kriterijumi duboko dotiču načina funkcionisanja čitave javne uprave. u nekim manje. jer će morati da bude usaglašen sa funkcionalnom klasifikacijom koju je definisala EU. U direktnom smislu. U tom kontekstu postoje tendencije. a negde je ceo proces pod ingerencijom trezora JLS. tekuće i naknadne kontrole i inspekcije. već i na ustrojstvo njenog sistema i procedura koje se odvijaju unutar nje. boljem uređenju sistema javnih nabavki. - postojanje operacionalno i funkcionalno nezavisnih eksternih revizorskih kuća i revizora. svaka zemlja-primalac sredstava dužna je da obezbedi uslove i za: - efikasan i transparentan finansijski menadžment. one se na sličan način mogu koristiti kao osnova za izvršenje budžeta. Australije i Novog Zelanda. Primeri dobre prakse budžetiranja lokalne samouprave u EU Pripreme za pristupanje EU predstavljaju veliki pritisak na zemlju kandidata i njenu javnu upravu. ne postoje posebni zahtevi EU koji se tiču budžetiranja lokalne samouprave. pa i njen budžetski sistem. ne znači da u postupku pridruživanja oblast budžetiranja lokalne samouprave treba da ostane netaknuta. takođe. ocenjivati i sisteme interne kontrole. Ovi principi su u skladu sa praksom najrazvijenih zemalja savremenog sveta. Pravovremene.88 Ukratko. Kanade. uključujući i zahteve za primenom „naprednih“ metoda i instrumenata budžetiranja jedinica lokalnog nivoa vlasti. koje se odnose na modernizaciju tehnika u radu javne uprave. Izvršna vlast se može smatrati odgovornom vlašću samo ako uredno podnosi izveštaje građanima o svom učinku.

Na predstojećem grafikonu može se videti logika koja spaja proces strateškog planiranja. na primer). pitanje bezbednosti rada i ekološke zaštite. Relevantnost trećeg Kopenhaškog kriterijuma – spremnost na ispunjavanje obaveza koje proističu iz članstva u EU – vrlo je ograničena kada je u pitanju budžetiranje lokalne samouprave s obzirom da postoji svega nekoliko obaveza koje se moraju direktno ispuniti. način uređenja procedura vezanih za izdavanje dozvola. odobrenja. budžetiranja i evaluacije delanja javno-pravnog entiteta. Pravni okvir i politike JLS koje imaju implikacije na poslovanje preduzeća. kao što su planiranje i razvoj infrastrukture. Važan izvor ovih informacija je lokalni budžet (posebno dobre informacije mogu se dobiti ako JLS svoj sistem budžetiranja zasniva na primeni „naprednih“ metoda (modela) budžetiranja . važno je postići što viši kvalitet rada JLS.U kontekstu usaglašavanja sa Kopenhaškim kriterijumom konkuretnosti ekonomije. Međutim. budžetiranja i evaluacije delanja javno-pravnog entiteta 55 . na primer). Preduzeća moraju da znaju na šta mogu da računaju: omogućavanje predvidljivosti i transparentnosti u radu JLS podrazumeva da lokalni preduzetnici moraju biti u mogućnosti da upoznaju lokalne propise i pravila. a u kojima potrebe lokalnih preduzeća moraju zauzeti svoje mesto. ali i kažnjavanja. kao i da budu informisani o tome da li su i u kojoj meri primenjeni.princip programskog budžeta ili budžeta učinka. Dobro budžetiranje podrazumeva mnogo više od kontrole troškova i zasniva se na postavljanju prioriteta i ciljeva koji su u skladu sa lokalnim potrebama. Poslovna klima u velikoj meri zavisi od njenog učinka. Imajući u vidu prethodno rečeno. i obaveza stalnog unapređivanja ljudskih resursa kroz određene programe edukacije. moraju biti jasno definisani. važno je znati kako je ukupan okvir budžetskog procesa/ciklusa organizovan u zemljama članicama EU i drugim zemljama gde je primenjen moderan pristup javnoj upravi. a za dobar učinak od velikog značaja je način njihovog budžetiranja. Kontrola i praćenje (monitoring) Javna nadležnost Strateški ciljevi Operacionalni ciljevi Donošenje odluka BUDŽET Efekti Resursi Rezultati Aktivnosti Interna Eksterna kontrola Grafik 4: Proces strateškog planiranja. funkcionisanje komunalnih preduzeća i javnog prevoza. dobar budžet mora da prikaže na koji način je javna uprava spremna da ispuni date obaveze (pored gore pomenutih.

građani i njihove organizacije. sistem budžetiranja lokalne samouprave u Holandiji određen je Ministarskim dekretom koji se zasniva na Zakonu o pokrajinama i Zakonu o finansijskim odnosima države i opština (kojih sada ima oko 500). mora biti identična kako bi se omogućila odgovornost lokalnih veća i nadzor od strane građana. - podržavanje inicijativa i novih ideja. Velika Britanija. čine pokrajinska i opštinska veća. odnosno kroz primenu metoda i tehnika menadžmenta iz poslovnog sektora. - nagrađivanje u skladu sa postignutim učincima i uspehom u radu. odnosno završnih računa i godišnjih izveštaja tako da sve zainteresovane strane budu adekvatno informisane. odnosno njihovih predstavnika u skupštini. i tzv. programsko. Zbog toga. godišnji izveštaji i završn račun) moraju sadržati: - deo koji se tiče politike JLS (političkih ciljeva lokalne samouprave) i - deo koji se tiče finansijskog aspekta njene realizacije. ali i u nekim evropskim zemljama (u Nemačkoj i Švedskoj. ali i „poverilaca“. odnosno PPBS budžetiranje (Planning-Programming-Budgeting System). godine. - profesionalizaciju u upravljanju i vodeću ulogu stručnjaka u vođenju relevantnih oblasti kojim se pokrivaju nadležnosti JLS. Deo budžetskih dokumenata koji se odnosi na politiku JLS sadrži informacije o programskim ciljevima koji su istaknuti od strane nosilaca lokalnih vlasti. Švedska i Finska. oličenim u vidu glasača. Rukovođenje koje je zasnovano na posmatranom modelu mora omogućiti: - primenu koncepta strateškog menadžmenta. Postoji određene sličnosti između različitih država po pitanju budžetiranja JLS. na primer) pokazuje da se JLS može upravljati i na preduzetnički način. Cilj ovog Dekreta je da postavi pravila za organizovanje godišnjih i višegodišnjih budžeta. no u tranzicionim „maglama“ u kojim se nalazimo. Insistira se na merenju performansi rada nosilaca vlasti i „dozvoli“ da građani mogu participirati u budžetskom ciklusu radi „materijalizacije“ određenih potreba koje su važne za život zajednice. u svetu koristi budžetiranje po principu merenja učinaka (Performance Budgeting). U posmatranom korpusu pitanja nalazi se i primena višegodišnjeg budžetiranja. a na kraju. navešćemo primer prakse budžeiranja lokalne samouprave jedne zemlje – Holandije. - ministarstva zadužena za obračunavanje godišnjih grantova za lokalnu samoupravu i - Centralni zavod za statistiku zbog popunjavanja izveštaja u sklopu obaveza prema EU. Počevši od 2003. a neke ovom problemu pristupaju konzervativno (Francuska. Prema Ministarskom dekretu. s druge strane. na primer).Praksa u SAD. Važna karika ovog procesa je uspostavljanje veze između metoda i ciljeva menadžmenta JLS i načina njihovog realizovanja kroz budžet. ali i značajne razlike među njima . s druge strane. pored Line-item budžetiranja (budžeta linijskih stavki). organizaciona struktura budžeta. jako je važno da se politička elita i građani što pre počnu navikavati na razmišljanje u ravni šireg vremenskog horizonta u procesu postavljanja i ostvarivanja svojih privatnih. na primer). Neke zemlje to rade na moderniji način (SAD. ali i javnih upravljačkih ciljeva. s jedne strane. kao i načine njihovog ostvarivanja. Bez obzira na to. i godišnjih izveštaja i završnih računa. projekata i programa prevazilazi okvir od jedne fiskalne godine. Svi dokumenti putem kojih se realizuje proces budžetiranja JLS u Holandiji (budžet. Ovim se „razbija“ tradicionalni princip jednogodišnjosti budžeta koji zanemaruje činjenicu da veliki broj aktivnosti. Ukratko. budžetiranje po ciljevima (Target-Based Budgeting) i sa nultom polaznom osnovom u planiranju (Zero-Based Budgeting).jako je teško zauzeti unificiran prilaz ovom problemu. - postavljanje određenih standarda u pružanju usluga i procesa u vršenju vlasti. kao njen osnovni pravno-ekonomski akt. U tom smislu se. „treća strana“: - nadzorni organi i tela. Zainteresovane strane na lokalnom nivou vlasti u Holadniji. pre svega. tri su pitanja obrađena u okviru svakog programa: - Šta želimo za građane i zbog čega? - Kako to da postignemo? - Koliko će to koštati? Posmatrani segment budžetskih dokumenata sadrži i informacije o: 56 . Ovi modeli treba da „isprate“ zahteve savremenog menadžmenta u javnom sektoru. Dato pravilo znatno je delotvornije u zemljama stabilnog okruženja i „razrađenog“ institucionalnog okvira.

U budžetu se mogu pronaći informacije o tome na koji način su napravljeni finansijski planovi i predviđanja. ali i podstiče uporedna analiza prakse budžetiranja jedinica lokalnog nivoa vlasti na celokupnom području Holandije.- - - - - - lokalnoj poreskoj politici. Finansijski deo godišnjeg izveštaja posvećen je sagledavanju finansijskih koristi i troškova svakog programa. politici održavanja ostalih osnovnih sredstava kojim raspolažu JLS (putevi. kanalizacija. „Finansijski“ deo budžeta. Ministarskim dekretom definiše se pojašnjenje ili način obrazloženja budžeta i statističkog izveštaja da bi bio u skladu sa statističkim zahtevima EU. po svakom programu). U ovom delu. Ovaj oblik nadzora nema za svoj primarni cilj kontrolu godišnje realizacije budžeta. na primer). politici u vezi sa upravljanjem finansijskim kapitalom. to nije budžet kojim se precizno odobravaju javni rashodi. već posmatra dugoročnu strukturalnu finansijsku stabilnost JLS za koju je od izuzetne važnosti višegodišnje finansijsko previđanje i budžetiranje. Međutim. Budžet sadrži i rešenja za pokrivanje deficita određenih programa. Sadržaj ovog budžetskog dokumenta strogo je definisan Ministarskim dekretom. javno zelenilo i sl. godišnjeg izveštaja i završnog računa sadrži pregled svih prihoda i rashoda programa lokalne samouprave (ukupno i pojedinačno. zgrade i drugi objekti). Ministarskim dekretom uspostavlja se i Savet eksperata za podršku JLS kako bi uspešno radile u skladu sa Dekretom. kao i drugih ciljeva u oblasti vođenja raznih lokalnih politika (poreske politike. Budžet i podaci iz godišnjeg izveštaja čine osnovu finansijskog nadzora JLS u Holandiji. Godišnji izveštaj prikazuje realizaciju budžeta u praksi. „skeniranje budžeta“) . u njemu se nalazi i pregled razlika u ostvarenju budžeta tokom prethodnih budžetskih godina). već predstavlja instrument kompleksnog predviđanja ili planiranja koji donosiocima odluka omogućava da procene strukturalnu finansijsku stabilnost JLS. finansijskoj snazi JLS i njenim kapacitetima da se nosi sa rizicima. U njemu se daje poseban osvrt na realizaciju budžeta i promene koje su nastale u toku budžetske godine. za budžete JLS u Holandiji neophodno je primeniti „matricu“ za prevođenje podataka programskog budžeta u funkcionalno organizovane podatke koji su utvrđeni standardima budžetsko-finansijskog izveštavanja EU.). posebno u vezi sa investicijama i upravljanjem rizikom. Time se doprinosi konzistentnoj primeni budžetsko-računovodstvenih propisa. 89 U Holandiji se primenjuje princip višegodišnjeg budžetiranja. politici u vezi sa upravljanjem nepokretnostima (zemljište. finansijskom aspektu učešća date JLS u saradnji sa drugim jedinicama lokalne samourave i privrednim društvima iz privatnog sektora. Poseban segment finansijskog izveštavanja JLS čini završni račun budžeta. kao i posledice realizacije prethodnog i tekućeg budžeta na finansijsko stanje JLS (po pravilu. Ti odgovori se štampaju i objavljuju. sa detaljnim objašnjenjima koja su dovela do toga. 57 .89 Razvijen je i mehanizam kojim se na brz način može utvrditi stepen finansijske (ne)stabilnosti svakog javno-pravnog entiteta u zemlji (tzv. kanali. Savet daje odgovore na brojna pitanja iz prakse koja se postavljaju od strane različitih JLS.JLS se savetuje i da ga same koriste. „Politički“ deo ovog dokumenta (koji se tiče programa) daje izveštaj o ispunjavanju ili neispunjavanju programskih ciljeva.

Njime je postavljena „infrastruktura” ovog sistema i uvedene institucije/procedure regulisane u skladu sa najšire prihvaćenom međunarodnom praksom. - koncepta strateškog upravljanja i dugoročnog „horizonta“ pri donošenju odluka. predstavlja jedan od najznačajnijih poduhvata u procesu reforme javnih finansija RS. postavljenih normi. - implementacija nezavisnog sistema interne i eksterne revizije u skladu sa opšteprihvaćenim standardima i praksom EU. - mnogo precizniju računovodstvenu evidenciju i sistem budžetskog izveštavanja na svim nivoima vlasti. - razvijanje sistema finansijske kontrole radi povećanja transparentnosti i odgovornosti u potrošnji javnih sredstava. Zaključna razmatranja i preporuke U procesu pridruživanja EU. 90 Do donošenja „starog“ ZOBS-a. Srbija se obavezala da će ispuniti više ciljeva u reformi svoje socio-ekonomske strukture. donošenja i izvršenja budžeta. - uvođenja budžetskog kalendara. efektivnijeg i ekonomičnijeg trošenja sredstava. odgovornosti i efikasnosti rada upravljačke strukture JLS. - nastavak reforme javne uprave. - što efikasnijeg. tako i u fazi njihovog izvršenja. - uspostavljanje sistema efikasnijeg upravljanja budžetskim sredstvima. - što šire participacije građana u donošenju odluka i praćenju njihove realizacije. sistem budžetiranja u RS bio je zasnovan na postavkama Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima RS. - utvrđivanje nosilaca odgovornosti po svim fazama budžetskog ciklusa. godine. ionako „labavo”. postupaka i procedura u procesu planiranja. - uspostavljanja računovodstvene metodologije i finansijskog izveštavanja zasnovanom na međunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. navešćemo generalni pregled načela koja bi se morala ispoštovati u procesu pridruživanja i članstva RS u EU. - uvođenja institucije trezora. kako u fazi planiranja. U tom smislu. - mehanizama interne i eksterne kontrole budžeta JLS u skladu sa međunarodnim standardima i najboljom praksom EU. Kuriozitet ovog zakona je to što u sebi nije sadržao kaznene odredbe kojima bi se sankcionisalo kršenje. 58 . Stvoren je kao integralni sistem koji je počeo da produkuje mnogo bolje rezulate od prethodnog. Donošenje ZOBS-a. - utvrđvanja DBK i IBK.10. - podizanja kapaciteta rada svih organizacionih celina unutar JLS. - uspostavljanja sistema interne i eksterne budžetske kontrole. - vršenje komparativne analize sa zemljama EU i ostalim državama na svetu. - transparentnosti. U tom smislu. - ciljeva koji su vezani za onemogućavanje pojave koprupcije. 2002. Posmatrane promene stvorile su osnove za: - konsolidovanje javnih finansija zemlje. - uvođenje savremenih metoda i modela menadžmenta radi efikasnijeg upravljanja budžetskim sredstvima. - uspostavljanje boljeg sistema interne i eksterne kontrole javne potrošnje i obaveznosti poštovanja procedura utvrđenim Zakonom o javnim nabavkama. među kojima je i stvaranje valjanog sistema budžetiranja i javne potrošnje. budžetiranje JLS treba da bude u funkciji ostvarenja: - načela subsidijarnosti pri uređenju državnog poretka zemlje.90 Najznačajniji pomaci izvršeni su u pogledu: - propisivanja elemenata. - kontrole potrošnje sredstava iz raznih fondova budžeta EU. Imajući u vidu da se pitanje uređenja sistema budžetiranja JLS mora sagledati iz „šire“ vizure. - ciljeva fiskalne decetralizacije i uspostavljanja finasijske nezavisnosti JLS. kao najvažniji zadaci ističu se: - borba protiv korupcije na svim nivoima vlasti u zemlji.

po logici subsidijarnosti. Pri tome. važno je da dođe do stabilizacije političkog i ekonomskog života u zemlji. godine. već danas. programa i projekata. a tiču se stepena realizacije ili nerealizacije njihovih strateških ciljeva kroz odluke o budžetu.94 - Uputstva za pripremu budžeta trebala bi se iskoristi za operacionalizaciju i standardizaciju datog procesa na svim nivoima planiranja u RS. stvaranja funkcionalnijeg institucionalnog okvira. Pre se razmišljalo o njegovoj formi. 91 Imajući u vidu njegove odlike. uloga budžeta kao instrumenta strateškog upravljanja javno-pravnim entitetom. Imajući u vidu činjenicu da su. u fokusu naših razmatranja biće samo budžetiranje JLS. a važnija reformska rešenja najavljena tek za period od 2011. - Memorandum o budžetu treba da postane ključni dokument kojim treba da se izvrši „organsko“ povezivanje strateškog planiranja sa budžetskim procesom zemlje. tačnije. Ovo se odnosi i na kvalitetniju upotrebu osnovnih poluga budžetskog planiranja u zemlji. implementaciji trezora kao nove institucije javnih finansija u RS i stvaranja uslova budžetske discipline. U nastavku izlaganja. identifikovanje da li su operativnog ili kapitalnog karaktera unosi novu dimenziju u upravljanju i uspostavljanju odnosa nosilaca vlasti prema građanima i poslovnom okruženju. ali i „poveriocima” poslužio u donošenju odluka i sticanju pravog uvida u finansijske efekte izabranih ciljeva i rezultata upravljanja državom. uspostavljanja jedinstvene budžetsko-računovodstvene metodologije i konsolidovanja podataka vezanih za javnu potrošnju zemlje. Da bi se došlo do finansijskih pokazatelja koji treba da pokažu „cenu koštanja“ i efekte njihove realizacije trebalo bi izvršiti svojevrsnu računovodstvenu rekonstrukciju događaja. zakonodavac je uveo i koncept programskog budžetiranja. Pri utvrđivanju strukture budžeta može se izvršiti razdvajanje operativnog (tekućeg) i kapitalnog dela budžeta JLS. Mnoge zemlje EU insistiraju na ovakvom modelu upravljanja i komunikacije. 2006. Jedna od posledica primene modela budžeta linijskih stavki je i jako slabo praćenje realizovanih strateških aktivnosti. 95 Na primer – iskustva GOP Projekta. U praksi zatičemo primere JLS kod kojih se primećuju naznake ovakve vrste praćenja računovodstvenih događaja (Zrenjanin i Subotica. metodologija budžetiranja JLS u RS može otići još jedan korak dalje. Međutim. no o tome šta on kao dokument treba da sadrži da bi „menadžmentu”. kao i sa sâmom suštinom i funkcijama budžetiranja na lokalnom nivou vlasti. Ova podela kompatibilna je sa ciljevima strateškog upravljanja.91 Međutim. 94 Ovde treba voditi računa i o . na primer). iznećemo zapažanja koja bi trebala da nam pomognu u tome kako da. 59 . programa ili projekata. „tehnologija“ budžetiranja nije bila okrenuta ka „izradi“ modela budžeta kao sredstva upravljanja javno-pravnim entitetima. U današnjem obliku.sadašnje Uprave za trezor. JLS mnogo bliže rešavanju uobičajenih „životnih pitanja“ i finansiranju konkretnih („opipljivih“) aktivnosti. Kako bi se ovo nadoknadilo.93 Donošenje „novog“ ZOBS-a trebalo je da predstavlja značajan „korak unapred“ u tom pravcu. do 2015. ali i kao komunikacionog sredstva. godine.92 Čini se da se ceo sistem malo birokratizovao i „odvojio” od stvarnog života. izgleda da je u procesu reforme budžetskog sistema zemlje „pobedila” struja stručnjaka koji su razmišljali logikom bivše Službe društvenog knjigovodstva (SDK) . on je negde „zastao“ na mostu koji povezuje prošlost sa budućnošću – njime su iskorigovani „propusti“ koji su uočeni u periodu primene „starog“ zakona. podizanja nivoa znanja i svesti o značaju primene koncepta strateškog upravljanja u procesu vođenje javnih poslova i sl. 92 Treba imati u vidu i to da niko ne bi bio „kažnjen“ da je vodio takvu vrstu budžetske evidencije. Na unutrašnjem planu. najpre). Smernice GOP-a mogle bi se iskoristiti u procesu rešavanja ovog problema u okviru budžetskih sistema JLS. 93 Primena kocepta strateškog upravljanja javno-pravnim entitetima i funkcija budžetskog informisanja važna je za opštu javnost. ZOBS je bio u funkciji integrisanja sistema. ali za reformu sistema treba ga postaviti na novim osnovama. Međutim. krenemo u budućnost i otklonimo nedostatke postojećeg sistema.95 Sledeći iskustva razvijenih zemalja savremenog sveta (SAD. Ova tendencija jasno je prikazana na brojnim publikacijama koje se štampaju od strane mnogih JLS zemalja članica EU. jasnije podele određenih kompetencija između centralnog i lokalnog nivoa vlasti. ono je upotrebljivo za postojeći model budžetiranja.U dosadašnjem periodu primene. još uvek je ostala po strani.

Uspešna upotreba svih mogućnosti programskog budžetiranja za valjan rad JLS ukazivala bi i na to da programski budžet treba da ima prioritet u odnosu na „opšte“ i „posebne“ delove budžeta. Oni zavise od viđenja. postavlja se pitanje da li se ovim rešenjem remete ustavna načela o samostalnosti delanja JLS. Nadležni organi JLS snose punu odgovornost za efikasno.njime se. međunarodno priznate računovodstvene standarde za javni sektor. Iako je računovodstvenim sistemom stvorena relativno čvrsta informaciona osnova za evidenciju budžetskih sredstava u statici i dinamici. Po ZOBS-u. treba što više razjasniti i približiti krajnjim korisnicima radi pravljenja što solidnijih finansijskih izveštaja na lokalnom nivou vlasti. t. treba imati u vidu i to da valjano uređenje procesa javnih nabavki može doprineti postizanju višeg nivoa efikasnosti. Dobro je što u prethodnom periodu nije insistirano na gašenju područuna IBK na lokalnom nivou vlasti. reklo bi se da je dobro postavljen i da solidno funkcioniše. odnosno upravljanja javnopravnim entitetima u zemlji bude i normativno regulisan. može stopirati nalog za isplatu sredstava iz budžeta JLS ako smatra da nije u saglasnošću sa njihovim planom. kao i izvore sredstava koji će se koristiti za tu namenu. zasnovana je na dokumentarnoj osnovi i insistira na formi. na primer) može se krenuti dalje. ekonomično i efektivno korišćenje budžetskih sredstava. Vrlo je važno razgraničiti mesto i ulogu JLS u realizaciji datih strateških ciljeva (kroz ukazivanje na ciljeve koji su u nadležnosti JLS. „Srce“ sistema ove faze budžetskog ciklusa je trezor. Znači. na kojim je zasnovana. Analiza pokazuje da je reformski „potres“ uvođenja ove institucije prošao i da su ostala sitna. tako će se i razvijati u fazi izvršenja. U principu. ona je preventivnog karaktera. U Srbiji ne postoji jedinstveno rešenje koje se bavi varijetetima strateških odluka. U zemljama sa naprednijim sistemima. Jasno je da u procesu javne potrošnje kontrole nikad dosta (treba čuvati interese poreskih obveznika). Na primer. više tehnička. Imajući u vidu odlike procesa izvršenja budžeta. rešenje pitanja sklapanja elemenata strateškog planiranja i programskog budžetiranja u jednu koherentnu celinu nalazi se u uspostavljanju jedinstvenog informacionog sistema kojim će se „uvezati“ svi učesnici u procesu. U ovom slučaju. direktno povezuje budžet sa potrebama društva i građana. na naknadne oblike kontrole i nadzora. 60 . Takođe. treba ozbiljno raditi na izradi jedinstvene i funkcionalne programske budžetske klasifikacije. On bi trebao da „igra” po pravilima koja su postavljena u procesu pripreme budžeta . poštovanje i faktora vreme jako je bitno. jer „tromost” procedura poskupljuje čitav proces.j. Da bi „govorili“ zajedničkim jezikom. finansijska uloga „opšteg“ i „posebnog“ dela trebalo bi da bude podređena „programskom“ . Suštinski. Kao što se može videti. Izleda da je ključna reč u sistemu kontrola. kontrole i transparentnosti u upravljanju budžetskim sredstvima. Kada se budu stekli uslovi za to (dobra informaciona osnova.kako je postavljen u fazi planiranja. On ukazuje i na strateške prioritete lokalne zajednice i način upotrebe resursa od strane politički izabranih predstavnika koji su preuzeli odgovornost za vršenje vlasti. Naravno. a u skladu sa principom subsidijarnosti). Posmatrajući pravno uređenje trezora i njegovo svakodnevno funkcionisanje u praksi ne možemo se oteti utisku da postoji značajan stepen subordinacije i kontrole centralnih u odnosu na organe lokalnog nivoa vlasti u procesu izvršenja njihovih budžeta. kao institucija centralnog nivoa vlasti. Sudeći po ustrojstvu funkcionisanja različitih organa vlasti. akcenat je pomeren sa preventivne. Pored toga.Pozitivne efekte na budžetiranje JLS imalo bi i „prevođenje“ ciljeva opštih strategija zemlje u kontekst pozicioniranja lokalne samouprave u tom procesu. Uprava za trezor. a ne na sadržini. ekonomičnosti. trebala bi da se „uklopi” u logiku koja se primenjuje u slučaju donošenja opštih pravnih akata. valjalo bi razmišljati o tome da proces strateškog planiranja. nivoa znanja inicijatora i predlagača – lica koja učestvuju u procesu njihove izrade i donošenja. Pored uvođenja određenih procedura i regula. u kontekstu izvršenja budžeta. oni bi morali da ustanove odgovarajući sistem internih kontrola u postupku izvršenja budžeta radi zaštite od njegovog nenamenskog trošenja. zapravo. procedura njihovog usvajanja. prilagođavanja. može se i „personalizovati” interna kontrola. međutim. niti propisivanjem njihovog sadržaja i strukture. vrlo je važno praviti sinergiju rada centralnog i lokalnog nivoa vlasti u zemlji. Kada je o kontrolnoj funkciji reč. centralna vlast ima ingerenciju da štiti interese lokalnih vlasti od njih samih.

može se izvesti zaključak da će značajan deo posla ostati neobavljen. Pored toga. kao i rešenja za njegova dalja poboljšanja u budućnosti. Sublimacija dosadašnjih izlaganja može se videti u predstojećoj tabeli. ZODRI. o čemu treba da odluči skupština JLS. a jako malo kapaciteta za vršenje šireg kruga revizije unutar sâme Institucije. propisano je i da eksterna revizija ima pravo da ocenjuje sve aspekte interne kontrole JLS. dolazilo je do „prolongiranja” te obaveze od strane Republike – kasnilo se sa donošenjem određenih podzakonskih akata i sâmim formiranjem Državne revizorske institucije.treba imati u vidu da je lokalni budžetski inspektor/kontrolor lice koje je zaposleno u odgovarajućem organu JLS. a Republici – da su sredstva utrošena namenski. 61 . Institucija će početi sa radom u decembru ove godine. a pune rezultate tek treba očekivati u narednim godinama. ispoštovati datu zakonsku obavezu.96 Ti izveštaji/nalazi su. nisu bili obezbeđeni osnovni preduslovi za njeno funkcionisanje. U tom smislu treba pozdraviti rešenje koje je ustanovljeno novim ZOBS-a da JLS mogu angažovati revizora sa odgovarajućim kvalifikacijama za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta. Svaka JLS može uvesti obavezu organizovanja javnih rasprava u postupku pripreme budžeta. može se postaviti pitanje na koji način će JLS u RS. „Novi“ ZOBS jasno utvrđuje obavezu da JLS upoznaju građane sa nacrtom odluke o budžetu (član 42). kao i drugim načinima upoznavanja javnosti sa svim potrebnim informacijama koje su vezane za odvijanje budžetskog ciklusa.97 Imajući to u vidu. internog karaktera i nije uspostavljen mehanizam da se objavljuju u javnosti. nepropisivanje obaveze od strane Republike ne znači da se ona ne može uvesti lokalnim pravnim aktima. Međutim. 99 U ovom pregledu. Nakon formiranja. S obzirom da ima preko 170 „lokalnih“ budžetskih sistema koji moraju postati objekt revizije. 97 Član 35. u skladu sa propisima i donetim odlukama. ZOBS-a.98 „Stari“ ZOBS se nije mnogo bavio pitanjem davanja prava na učešće građana u budžetskom procesu. kao i ni transparentnošću budžeta u fazi pripreme. iz godine u godinu. Njena zakonska dužnost je da samostalno odredi subjekte i objekte revizije putem donošenja godišnjeg programa rada. Njegova nezavisnost uglavnom se određuje time kom nivou rukovodstva podnosi svoje izveštaje. tokom predstojećeg perioda.ona treba da predstavljaju plod „finih prilagođavanja“. nismo se bavili rešavanjem nekih „sitnijih“ tehničkih pitanja koja se mogu naći u svakom uporednom sistemu .99 96 Dobra okolnost je to što se nalaze u ukupnom sistemu kontrole javnih finansija zemlje – ZOBS je uspostavio funkcionalnu vezu između rada lokalne i republičke budžetske inspekcije. periodičnog izveštavanja o njegovom izvršenju. međutim. 98 Član 92. po pravilu. U njoj ćemo pokušati da iznesemo preporuke za otklanjanje uočenih nedostataka u sistemu. ZOBS-om je uvedena obaveza da se završni račun budžeta JLS usvaja zajedno sa revizorskim izveštajem/mišljenjem. Izveštaj i mišljenje eksternog revizora treba da pruži potvrdu rukovodstvu JLS i široj javnosti da je pravilno rađeno tokom „kontrolisanog perioda”. izvršenja i kontrole – JLS su imale obavezu da ga objavljuju samo u svojim službenim glasilima. u skladu sa zakonom.

novembar. do 20. oktobra. ovo predstavlja značajnu intenciju EU. praksi budžetiranja JLS u RS nedostaje dobra komunikacija. na primer. S obzirom da revidirani Memorandum o budžetu predstavlja važnu kariku u planiranju budžeta JLS (sistem transfera je regulisan njime). Budžetskim kalendarom treba propisati obavezu održavanja još jedne javne rasprave o budžetu – u periodu jun-septembar. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Izvršni organ JLS bio bi dužan da ga dostavi skupštini na usvajanje do 15. Treba pomeriti „tačku“ dostavljanja nacrta budžeta izvršnom organu vlasti . profesionalnih udruženja i drugih interesnih grupa u donošenju važnih budžetskih odluka koje će se reflekotavati na njihov rad. U budžetskom kalendaru treba propisati datum do koga je organ JLS nadležan za finansije obavezan da ih informiše o nacrtu budžeta i da im pruži priliku za dodatnu argumentaciju – ako bi se primenio novi budžetski kalendar to bi se moglo realizovati u periodu od 10. na 1. Mogli bi se formirati i budžetski odbori koji bi razmatrali ova pitanja. U martu – aprilu. Kao što smo videli. organ JLS nadležan za finansije mogao bi da organizuje sastanak radi upoznavanja sa prioritetima DBK i IBK za narednu i još dve fiskalne godine. 62 PREDLOZI I OBJAŠNЈENЈA ZA PROMENE 2 NORMATIVNI OKVIR ZA VRŠENЈE PROMENA 3 Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. 1 Primetno je da većina JLS ne uzima u obzir povratne reakcije od strane budžetskih korisnika. . oktobra. U svakom slučaju. septembar. po oblastima rada budžetkih korisnika. a donosi se tek 1. treba im ostaviti dodatni prostor za prilagođavanje. rok za podnošenje finansijskih planova DBK-a organu nadležnom za finansije trebao bi biti pomeren za 15. Može se razmišljati i o institucionalizaciji učešća privrednih asocijacija.Tabela 2: Preporuke i rešenja za reformu sistema budžetiranja JLS u RS ELEMENT BUDŽETSKOG SISTEMA 1 Planiranje Imajući u vidu postojeću praksu planiranja u RS treba izvršiti korekciju budžetskog kalendara za JLS. Ona bi se mogla ustanoviti i u periodu pre „zvaničnog“ početka izrade budžeta. Proces planiranja budžeta ne bi smeo da se odvija samo u smeru „odozgo na dole“. novembra. Važno je da „centralni“ planer ima u vidu konkretna viđenja „sa terena“ – budućih izvrššioca budžeta. Ona bi se održala pre izrade nacrta budžeta JLS radi boljeg sagledavanja „ulaznih“ informacija od strane građana. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. U tom slučaju. oktobra.sa 15.

struktura. procedura i subjekti koji učestvuju u procesu njegove realizacije. na primer) kojim će se urediti ovaj postupak. treba imati u vidu da bi izrada kapitalnog budžeta morala biti zasnovana na unapred utvrđenim metodama kapitalnog (investicionog) planiranja. Pozitivne efekte na budžetiranje JLS imalo bi i „prevođenje“ ciljeva opštih strategija zemlje u kontekst pozicioniranja JLS u tom procesu. Trenutno. 63 . Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. - Uputstva za pripremu budžeta trebala bi se iskoristiti za operacionalizaciju i standardizaciju procesa inkorporiranja strateških odluka u budžet JLS. - U Memorandum o budžetu moraju se jasno videti strateški prioriteti zemlje. ciljevi. Pri utvrđivanju strukture budžeta treba izvršiti razdvajanje operativnog (tekućeg) i kapitalnog dela budžeta. Glavne poluge budžetskog planiranja nisu dovoljno upotrebljivi za realizaciju posmatranog upravljačkog koncepta na lokalnom nivou vlasti. a posebno implementaciju programskog budžeta (o tome više u nastavku preporuka). Programski deo budžeta treba da ima prioritet u odnosu na „opšti“ i „poseban“ deo. odnosno upravljanja javno-pravnim entitetom može biti i normativno regulisan. ovi dokumenti nisu upotrebljivi za proces budžetskog planiranja. Sudeći po ustrojstvu funkcionisanja organa državne uprave. proces strateškog planiranja.Strateško upravljanje Radi ispunjenja svoje funkcije. - Uputstvo ili Pravilnik o primeni modela kapitalnog budžetiranja JLS u RS. Ovaj problem bi se mogao rešiti u korpusu promena koje smo utvrdili u prethodnoj tački ovog segmenta preporuka. - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. smernice. uređenje ovog procesa trebalo bi da se „uklopi” u logiku koja se primenjuje u slučaju donošenja opštih pravnih akata. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Druga varijanta je donošenje posebnog podzakonskog akta (pravilnika. Pri tome. kao i uloga JLS u tom procesu. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakon o državnoj upravi. forma. kriterijumima izbora projekata. Na primer. metodologija i „cena koštanja“ njihove realizacije. njihovom sadržaju i izboru formata u kom će se zbirno prikazati. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. mogu se standardizovati i kroz pravila definisati njegov sadržaj. Programsko budžetiranje trebalo bi da preuzme primat u procesu finansijskog upravljanja JLS. Druga varijanta je donošenje posebnih akata kojim će se urediti elementi ovih upravljačkih dokumenata.

Izvršenje budžeta Treba iznaći rešenje za ukidanje ili smanjenje kontrole Uprave za trezor u procesu izvršenja budžeta JLS . To se odnosi i na korpus finansijskog izveštavanja. Bez obzira na obavezu obaveštavanja lokalne skupštine o izvršenju budžeta JLS. Treba doneti smernice ili uputstvo za primenu međunarodnih računovostvenih standarda i finansijskog izveštavanja za javni sektor. Finansijsko izveštavanje Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor treba „obelodaniti“ i omogućiti da se mogu pronaći na jednim mestu. postavljamo pitanje šta ako lice koje u Upravi odlučuje o „prolaznosti“ naloga nije u pravu. finansijsko izveštavanje i dokumenta koja to prate treba učiniti još dostupnijim za javnost.stopiranje naloga za isplatu. na primer. Treba dopuniti Pravilnik o sadržaju i načinu finansijskog izveštavanja o planiranim i ostvarenim primanjima i izdacima JLS Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Ministartsvo finansija ili Stalna konferencija gradova i opština mogli bi osnovati „help desk“ radi pružanja pomoći JLS po ovim pitanjima. Treba ih što više razjasniti i približiti JLS. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama. U finansijskim izveštajima obavezno treba uvesti komponentu putem kojih će se meriti performanse rada organizacionih jedinica unutar strukture JLS. Kako će JLS zaštiti svoje interese u tom slučaju i šta ako im je bitan pravovremen „timing“ za realizaciju naloga? Treba bolje urediti proces javnih nabavki u smeru postizanja višeg nivoa efikasnosti. ekonomičnosti. Iako svesni značaja kontrole javne potrošnje na nivou cele zemlje. kontrole i transparentnosti u upravljanju budžetskim sredstvima. Treba preispitati postojeće odredbe ZOBS-a i (pod) zakonska akta kojim se uređuje funkcionisanje Uprave za trezor. 64 . U tom smislu. treba propisati obavezu da JLS periodično obaveštavaju javnost o izvršenju budžeta i da im omoguće neposredni uvid u izveštaje putem interneta i javnih glasila.

U tom procesu treba ustanoviti dovoljno fleksibilan model koji će JLS dati slobodu da programski budžet prilagode svojim upravljačkim ciljevima. imao ingerencije i u upravljanju organom uprave. Implementacija programskog budžeta Nema jasne predstave o modelu programskog budžeta za JLS. koji bi. pitanje budžetske inspekcije koja treba da bude ustanovljena od strane skupštine i sl. u skladu sa zakonom. JLS treba da imaju fleksibilniju organizacionu strukturu. Tu je i. ovog puta. na primer. budžetski inspektor/interni kontrolor je lice koje je zaposleno u organu uprave JLS. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji.Interna i eksterna kontrola budžeta Po postojećem rešenju. Ako se želi postići viši nivo nezavisnosti rada.). Vrhovna revizorska insitucija nema kapaciteta za vršenje eksterne revizije svih JLS u RS. 65 . U Zakonu o lokalnoj samoupravi treba ukinuti odredbu da se uprava može podeliti u više organizacionih celina jedino ako JLS ima više od propisanog broja stanovnika koji žive na njenoj teritoriji. treba razmisliti o rešenju da određene revizorske kuće ili revizori moraju dobiti neku vrstu licence ili odobrenja za rad od strane Vrhovne revizorske institucije kako bi se „unificirao“ standard revizije budžeta JLS u zemlji. ali i gradskog/ opštinskog veća treba „ojačati“ ustanovljenjem posebnih organizacionih celina koje će im biti podređene i potpuno u funkciji realizacije njihovih zadataka (sekretaru skupštine treba omogućiti da može samostalno upravljati službom za pripremu sednica i praćenje realizacije skupštinskih odluka. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi. već pomenuto. Treba doneti: - Pravilnik o primeni programskog budžeta u RS (koji će i sebi sadržati i sistem šifara programske klasifikacije). Treba rešiti i problem prikazivanja „cene koštanja“ realizacije strateških ciljeva i glavnih programa zemlje od strane JLS. Treba pozdraviti rešenje koje je ustanovljeno novim ZOBS-om da JLS mogu angažovati revizora sa odgovarajućim kvalifikacijama za obavljanje eksterne revizije završnog računa budžeta. Pri tome. On bi vršio funkciju integrišućeg faktora u procesu reaalizacije ciljeva političke strukture kroz rad administrativnih organizacionih celina JLS. - Uputstvo o primeni programskog budžeta za JLS. Njegova nezavisnost uglavnom se određuje time kom nivou rukovodstva (izvršnog organa vlasti) podnosi svoje izveštaje. Ovo rešenje treba da implicira i promene u organizacionom ustrojstvu JLS (o tome više u nastavku preporuka). treba razmotriti i ideju da se u sistem vrati pozicija menadžera. treba razmišljati o njegovom postavljenju od strane skupštine JLS. Nedostaje programska klasifikacija. Pored toga. Rad skupštine. o čemu treba da odluči skupština JLS. - Zakon o izmenama i dopunama ZOBS-a. Treba doneti: - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi.

ovo se odnosi za pitanje „zamrzavanja“ obima plata u budžetima JLS. načina obračuna i isplate zarada zaposlenih u institucijama kulture. Predstavnici struke trebali bi da naprave: - finansijsko-materijalni okvir delanja. - optimizuju način njihove realizacije. U ovoj tački. Oni moraju imati i narativni deo u kome bi trebalo da se daju bliža objašnjenja o aktivnostima i uslugama koje će se finansirati iz njih. Političarima treba dati prostor za izbor osnovnih budžetskih prioriteta i obezbeđenje primene „3 E principa“ u njihovoj realizaciji. postoje tačke gde se mora povući oštra granica razdvajanja uloge politike i struke. Ove. Odgovornost za vođenje države. One se negativno odražavaju na finansiranje određenih oblasti. DBK (posle sagledavanja finansijskih planova IBK) dužni su da lokalnom organu uprave ze finansije podnesu svoje finansijske planove u procesu planiranja budžeta za narednu fiskalnu godinu. postoje zakonske (institucionalne) osnove za to. uzimanje zasluga ili trpljenje kritika. Zatim. Nakon analize sistema budžetiranja JLS u RS. Postojeći propisi loše postuliraju mehanizam nagrada i kažnjavanja zaposlenih u organima lokalne samouprave. postavke ukazuju na potrebu uspostavljanja dobro koordinisanog i timskog rada u vršenju javnih poslova. treba da bude u rukama političara. svi relevantni dokumenti JLS koji imaju finansijske efekte moraju proći kroz „filter“ nadležnog organa za finansije. oblast socijalne i dečije zaštite i sl.). 66 . 1 100Treba imati u vidu i to da su i u postojećem sistemu ugrađeni određeni „sigurnosni mehanizmi“ koji bi trebalo da „održe“ jedinstvo upravljanja budžetom JLS. Bez ovog mehanizma. - da upravljačke ciljeve „spakuju“ u operativne platforme.Postoji više kompetencija koje se „prepliću“ između centralnog nivoa vlasti i JLS. - „popis“ mogućih alternativa u alokaciji sredstava i da ispostave „račun“ koliko bi trebalo da koštaju. ne može se razmišljati o delotvornom menadžmentu JLS. Odeljenje za finansije može izvršiti njihovu kontrolu i uticati na usklađivanje sa upravljačkim ciljevima JLS. ali i biti savršeno komplementarne. kao i na „sužavanje“ vremenskog horizonta kvalitetnog planiranja. Treba doneti: - Zakon o platama zaposlenih u organima lokalne samouprave. U toj tački mogu se sukobiti. može se izvesti sledeći zaključak: ako se želi napraviti red u ovoj oblasti. Budžetiranje predstavlja odličan primer gde se oni ukrštaju. U tom procesu. „osvetljava“ se finansijska strana (budžet) politike pojedinačnih organizacionih jedinica u njegovom sastavu. Treba preispitati sektorske zakone čije se odredbe „odražavaju“ na funkcionisanje JLS (između ostalog. samo načelne. Prvo. - da predlože neka bolja rešenja.

Uredba o osnivanju Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji. 1997.. 101/05. Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji. Budapest. 2003.yu). Paris.gov.). Brnjas Z. 87/2002. br. „Osnovi teorije državnog budžeta i finansijski poslovi samouprava“. 11. Prometej. „Službeni glasnik RS“. br. New York: St Martin`s Press. 7. 85/2006 i 86/2006.gov. Wildavsky A. Đorđević S.C.C.A Guide for Local Governments“. Beograd. „Službeni glasnik RS“.. 9. „Službeni glasnik RS”. Zakon o budžetskom sistemu. Nacionalni investicioni plan http://www. br. Magna agenda..gov.. „Preduzetničko upravljanje gradom – City manager model“. „Budgeting for Modern Government“. 6.sr.). Strategija za borbu protiv siromaštva: http://www. Axelrod D. Rubin. D. „Capital Budgeting and Finance: A Guide for Local Governments“. i sl. „Management Policies in Local Government Finance“. R. Schwartz E. „Priručnik za finansije i budžetski proces lokalnih samouprava u Srbiji“. 62/2006.. R.BIBLIOGRAFIA Monografije.OSI.htm 67 .).. „Službeni glasnik RS“. 65/2006. Washington. Aronson... Zakon o finansiranju lokalne samouprave..srbija.yu). studije. A.. 66/2005. ICMA. Washington. 9/2002. 1988. 1996 4. Službeni list SFRJ. Grupa autora (urednik izdanja: Džokaj Č.gov.. Local Government and Public Service Reform Initiative / OSI.mfin.. 125/2003 i 12/2006. 2004. 5.europa.LGI . „The New Politics of the Budgetary Process“. 6.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_ practices/index_en. „Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries“. 7.yu). Brown and Co. 1991. „Jačanje lokalnih vlasti“. „Službeni glasnik RS“.prsp. članci. Raičević B. br.: 1. Normativa EU: http://ec.. ICMA. „Službeni glasnik RS”.. Boston. „Budgeting . Beograd. Zakon o budžetskom sistemu. 4. I. Veb sajtovi: - - - - - Sajt Vlade RS: http://www.. 1998. 2002. Sajt Ministarstva finansija RS: http://www.sr. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima. od 76/91 do 33/2004. 2002. Allen R.. br. ICMA. 54/09. „Institucije javnih finansija“.. 1988. Čigoja štampa. „Local Government Budgeting“. MA: Little. 13.C. Uredba o budžetskom računovodstvu. „Službeni glasnik RS“. Novi Sad. Grupa autora (urednik izdanja: Damjanović M. 3. 10.. J. 5. 12. 2. Washington. 2004. 2003. Beograd. Lovčević J. Tommasi D. S.. D.sr.sr. 2001. Vigvari A. Grupa autora (urednik izdanja: Damjanović M. L. Vogt J. Bland. br. OECD.nip. SLGRP . Magna agenda.. Beograd. „Uporedna državnih uprava“.yu). Hogye M. 2. Pravna regulativa: 1. 8. D. br. 3.

„Rerformance Management in Government: Contemporary Illustrations“. 1997. 4. 2. Strazbur. 1985. Paris. OECD . 5. „Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management“. 1997. „Public Management Profiles for Central and Eastern European Countries“.PUMA Occasional Paper No. OECD Paris. „Modern Budgeting“. Paris. 3. 9. 1997.Ostalo: 1.SIGMA. „Evropska povelja o lokalnoj samoupravi“. OECD Paris. OECD . Savet Evrope. 1999 68 .

.

011 3344 068 secretariat@skgo.org.PROGRAM EXCHANGE 2 www.rs e-mail: exchange2@skgo.org www. 011 3223 446 Fax. Beograd Tel.skgo.exchange.org STALNA KONFERENCIJA GRADOVA I OPŠTINA Makedonska 22.org Projekat finansira Evropska unija .

You're Reading a Free Preview

Download
scribd
/*********** DO NOT ALTER ANYTHING BELOW THIS LINE ! ************/ var s_code=s.t();if(s_code)document.write(s_code)//-->